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Plan d'urgence pour l'emploi : pourquoi les mesures sélectionnées seront incapables de changer la vie des chômeurs français autrement qu'à la marge
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Un sentiment de déjà-vu

Plan d'urgence pour l'emploi : pourquoi les mesures sélectionnées seront incapables de changer la vie des chômeurs français autrement qu'à la marge

Ce lundi 18 janvier, François Hollande doit présenter son plan pour l’emploi. Dans celui-ci, il envisage notamment d’accentuer le traitement des questions liées à la formation et à l’apprentissage ; de favoriser l’emploi des PME et de mettre en place une politique des grands travaux. Des idées, pour beaucoup, éculées et qui ont déjà prouvé leurs inégalités.

Sarah Guillou

Sarah Guillou

Sarah Guillou est économiste à l’OFCE dans le domaine de l’économie internationale et des politiques publiques affectant la compétitivité des entreprises. Son travail mobilise l’exploitation statistique de bases de données d’entreprises et de salariés ainsi que les données de commerce international par pays. Une partie de ses recherches porte sur les politiques industrielles et les politiques commerciales.

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Mathieu  Mucherie

Mathieu Mucherie

Mathieu Mucherie est économiste de marché à Paris, et s'exprime ici à titre personnel.

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Atlantico : Ce n’est pas la première fois que les gouvernements successifs tentent d’influencer le contexte au travers de telles actions sur la formation, l'apprentissage ou l'aide aux PME, sans y parvenir nécessairement. Le plan présenté par François Hollande est-il davantage susceptible d'apporter des résultats positifs? Pourquoi ?

Mathieu Mucherie : Il faudrait faire la liste des dispositifs de ce genre depuis Raymond Barre, ce serait impressionnant, et désespérant. Je crois que c’est Einstein qui définissait la folie comme le fait de reproduire toujours la même chose en attendant des résultats différents. Pourquoi cette folie ? A dire vrai, le but recherché est rarement de traiter l’emploi, mais plutôt d’occuper le terrain médiatique avec des mesures consensuelles pour le grand public, et verser au passage quelques rentes à un certain nombre de clients ou d’organismes spécialisés dans la prédation de ressources publiques. L’emploi n’a qu’un lointain rapport avec la formation : le niveau n’a pas à ce point baissé au début des années 80, ou depuis 2008. De nombreux pays enregistrent depuis longtemps de bien meilleurs chiffres sur l’emploi des jeunes, tout en ne dépensant pas plus que nous dans la formation ou l’apprentissage. Quant aux aides aux PME, c’est une plaisanterie : tout le système réglementaire, social et fiscal est organisé pour les pilonner, de leur naissance à leur mort, et on ose ensuite prétendre les secourir par une myriade de dispositifs obscurs, lilliputiens et toujours en retard de plusieurs trains. Dans toute cette comédie, l’effet d’annonce n’est jamais loin de l’effet d’aubaine, mais l’effet sur l’emploi est anecdotique.

Il se trouve qu’en plus le contexte actuel est totalement hostile. Le CAC40 vient de perdre 1000 points, ce qui n’est pas bon signe. Les taux d’intérêt ne baissent pas par hasard. Le prix du pétrole n’a pas été divisé par 3 en 18 mois par hasard. Il y a bien un ralentissement mondial, qui vient s’ajouter aux blocages français (surcapacités, absence de gains de productivité, instabilité des législations et de la jurisprudence,…) : pourquoi embaucher ?

Sarah Guillou : C’est un plan de plus qui révèle deux choses. Au plan politique : que la formation et les PME sont des cibles politiques en accord avec les préférences contemporaines de la société, c’est pourquoi ces cibles reviennent dans les objectifs des gouvernements. Ce ne sont pas des cibles clivantes. Au plan économique, cela révèle que l’existant est insuffisamment efficace puisqu’il faut de nouvelles mesures. Ce n’est pas un récent choc économique (technologique ou conjoncturel) qui justifie de nouvelles politiques, donc c’est bien que ce qui existe n’est pas satisfaisant. Concernant la formation et l’apprentissage, c’est bien l’aveu d’un échec ou au mieux d’un tâtonnement qui n’en finit pas. Concernant les PME, la mesure relève du soutien de l’offre et s’ajoute à d’autres dispositifs de soutien aux PME, mais elle reste symbolique. Il s’agit d’une prime de 2000 euros à l’embauche d’un salarié autour de 1,2 SMIC. Le plan est le signal d’une nouvelle mobilisation gouvernementale face au mur du chômage et face à l’inefficacité des politiques mises en place. On peut saluer l’absence d’immobilisme mais on voit mal en quoi ces mesures se différencient des précédentes et seraient à même d’entraîner des changements de comportement des agents économiques, changements qui sont la condition d’une nouvelle dynamique du marché du travail français.

Quels sont concrètement les leviers sur lesquels François Hollande compte jouer ? Quels impacts peuvent-ils avoir, tant sur le papier que concrètement et au quotidien ? Doit on en attendre certains effets "pervers" ?

Mathieu Mucherie : Les leviers seront traditionnels, l’avantage de ce gouvernement c’est qu’il est prévisible car foncièrement hostile à toute innovation : de pseudo baisses de charges, un peu d’emploi public, quelques emplois aidés, et quelques aides sectorielles. Rien de très sérieux en macroéconomie ; c’est une agence de communication qui est à l’oeuvre. Le discours sera un peu plus vert, pour regagner un ou deux points de ce coté là, et éventuellement accompagné de commentaires sur la réciprocité, si le but est de regagner un ou deux points plus à gauche. Les effets pervers n’ont pas une grande importance car ils ne se manifesteront pas avant le printemps 2017. Avec un peu de chance, on rééquilibrera un peu le CICE, qui jusqu’ici a dynamisé les salaires mais nullement l’emploi.

L’objectif est d’occuper le terrain, de réaffirmer une sorte de "on aura tout tenté jusqu’à la fin", et de nettoyer un peu les chiffres à l’orée du débat présidentiel : en occupant quelques jeunes, en recrutant 10 000 agents pour la sécurité (sans compter les vigiles qui pullulent un peu partout), etc. Tout cela ressemble un peu à la vitre cassée de Frédéric Bastiat mais, encore une fois, le but est plus "positionnel" et occupationnel que véritablement économique. A défaut de pouvoir peser sur la BCE, le débat intéressant aurait été celui du contrat de travail (évacué très vite, trop dangereux) ou, mieux (car sans la dimension "usine à gaz" du contrat) celui de la réduction de la durée de l’indemnisation chômage (évacué dès le départ, en dépit des expériences étrangères). La ministre pourra se reconvertir dans l’industrie de la cosmétique après 2017.

Sarah Guillou : Au-delà du message politique (cibles consensuelles et mobilisation du gouvernement), les leviers sont un peu éculés. La formation est indéniablement un enjeu incontournable. Mais on se demande pourquoi cette cible n’a pas été une priorité de début du mandat présidentiel dont la campagne était pourtant centrée sur la jeunesse. L’affectation de 500 000 chômeurs à un plan de formation ne sera un succès que sous certaines conditions : la qualité de la formation, l’adhésion des candidats et l’adaptation de la formation aux besoins de l’économie. En l’absence de réformes majeures de la formation professionnelle, dont le coût (36 milliards d’euros) n’est toujours pas à la hauteur des résultats, le pari est risqué. Le coût du plan emploi-formation sera lui aussi élevé avec un résultat sans doute positif pour quelques candidats à la formation mais dont le nombre dérisoire ne permettra pas de faire de ce plan de formation un acte majeur pour le marché de l’emploi.

L’apprentissage est, lui, une cible politique qui revient avec récurrence, sous l’œil narquois de la réussite allemande en la matière. L’état de l’apprentissage en France relativement à l’Allemagne est le reflet d’une vraie différence de culture non seulement vis-à-vis des métiers associés à l’apprentissage mais aussi des potentiels futurs de ce parcours professionnel dans l’entreprise. Pour redonner du dynamisme à l’apprentissage, il faut modifier ces perceptions.

Les aides aux PME sont quant à elles peu en phase avec la nature des freins à l’embauche qu’elles rencontrent. Ces freins sont fortement associés à l’incertitude sur leurs carnets de commandes futurs. Alors que les entreprises réclament l’assouplissement des règles contractuelles afin de concilier cette incertitude et l’ajustement à leur besoin conjoncturel, une prime dont la pérennité n’est absolument pas assurée ne répond pas à cette demande. Une suppression complète des charges sociales qui pèsent encore sur le SMIC, aurait été interprétée comme une mesure plus pérenne et satisfaisant à la gestion de l’incertitude qui paralyse la création d’emploi. Cette suppression, compensant les effets négatifs du SMIC sur l’emploi des moins qualifiés, aurait pu restaurer la compétitivité coût au niveau des bas salaires vis-à-vis de l’Allemagne en voie d’instaurer un salaire minimum.

Il y a une forte probabilité que cette obole ne soit en fait qu’une belle aubaine, autrement dit que le soutien à l’embauche ne soit saisi que par les entreprises sur le point d’embaucher.

Le plan pour l’emploi a été annoncé à la suite de la COP 21, avec la volonté de mettre en place des grands travaux "verts". Sont-ils plus crédibles qu’une politique de grands travaux "classiques" ? Quels effets peut on en attendre ? Pourquoi ?

Sarag Guillou : Il s’agit ici de concilier deux objectifs simultanément : croissance/emploi et objectifs environnementaux. A court terme, le signal en matière de régulation et d’orientation des dépenses publiques peut modifier les comportements des agents. A moyen terme, les dépenses et les soutiens publics peuvent induire une réallocation des ressources vers des usages plus "verts". La crédibilité vient de ce que cette orientation semble cohérente avec les préférences de plus en plus écologiques de la société et donc que cette cohérence peut créer de vraies mobilisations d’énergies, voire des synergies avec les stratégies privées. Donc de tels investissements auront plus d’impact qu’une politique de "grands travaux classiques". L’avantage du double objectif tient en ce qu’il garantit, qu’à défaut de doper la croissance, les investissements orienteront les usages et les pratiques en conformité avec les objectifs environnementaux et modifieront les trajectoires technologiques. Par ailleurs, le soutien public en matière d’environnement, tout comme le soutien aux PME, est cohérent avec la réglementation européenne concernant les aides publiques. L’environnement et les aides aux PME sont en effet deux domaines qui bénéficient du régime d’exemption d’obligation déclarative des aides à la Commission Européenne.

La croissance verte et la politique de grands travaux sont-elles compatibles avec les baisses de dotations régulières aux collectivités locales ? Avec nos engagements européens ? Comment concilier les deux ?

Mathieu Mucherie : Les grands travaux n’ont de sens que dans une économie sous-équipée, avec un taux d’utilisation des capacités très haut, avec des installations rentables (c'est-à-dire : utiles socialement) en vue, et quand il y a des marges de manœuvre budgétaire, avec de nombreux jeunes qui pourront payer plus tard pour ce capital que nous bâtissons aujourd’hui. Nous ne sommes plus vraiment dans ce type d’économie. Pour ce qui est des travaux "verts", nous avons un "track record" lamentable, souvenez-vous du "Grenelle de l’environnement" qui devait ranimer la croissance potentielle de la France, qui a coûté très cher au pire moment, et qui a juste compliqué la vie de tout le monde dans les secteurs de l’énergie et du logement. Il y a trop de parasites et de prédateurs dans ces milieux pour ne pas suspecter une mauvaise allocation des ressources publiques. Il y a sans doute des choses à faire du coté de l’efficacité énergétique des bâtiments, même avec le contre-choc que nous constatons sur les marchés ; mais il n’est pas évident que les entités publiques soient bien placées pour guider la transition ; tout juste devraient-elles la faciliter. Il y a aussi le plan Junker, qui n’est pas grandiose mais qui pourrait être optimisé et rendu un peu plus vert. Tout ceci n’a toutefois qu’un lointain rapport avec l’emploi, du fait des ordres de grandeur (1,3 millions d’emplois perdus depuis la crise, à partir d’une situation qui n’était déjà pas brillante), et du fait des forces monétaires hostiles qui continuent d’agir indépendamment de nos mesurettes microéconomiques franco-hexagonales (la déflation qui agit comme une anti-politique structurelle en maximisant la rigidité des salaires, l’euro qui reste trop cher quoi qu’on en dise, les taux qui semblent bas nominalement mais qui sont réellement trop élevés).

L’emploi reste une affaire d’incitations et de demande agrégée, et on ne peut agir significativement qu’en transformant notre approche fiscalo-sociale du tout au tout, ou en pesant davantage sur les conditions monétaires dans le sens d’un vrai assouplissement. Les exemples étrangers abondent sur ces deux fronts, du Japon au Danemark, de la Suisse aux Etats-Unis. Mais Hollande, comme Sarkozy, Chirac et Mitterrand, a décidé de mener la guerre de l’emploi en s’attachant les deux mains derrière le dos. Un peu de verdure, des apprentis et un 45e plan pour les PME : en ce début d’année, cela met du baume au cœur de savoir qu’en France on s’occupe sérieusement de l’emploi en haut lieu.

Sarah Guillou : C’est un plan qui sera donc a priori compatible avec les engagements européens. Comparativement, la France est loin derrière l’Allemagne en matière de soutien à l’environnement. Les statistiques des aides publiques aux entreprises reportées par la Commission Européenne montre que, pour un montant total d’aides publiques dite "horizontales" (non sectorielles) comparables entre la France et l’Allemagne en 2013, l’environnement représente 50% du total en Allemagne contre 2% en France ; alors que les aides aux PME représentent 12% en France et 3% en Allemagne.

En revanche, l’articulation de cette politique de "grands travaux" avec le plan Juncker reste inconnue. La France a bien tiré parti de ce plan parmi l’ensemble des pays européens. Elle est le quatrième bénéficiaire du plan après l’Espagne, l’Italie et le Royaume-Uni.

Au regard des dépenses des collectivités locales, elles sont elles-mêmes de plus en plus enclines à "verdire" leur développement et leur gestion des cités. Elles doivent cependant rationaliser leurs dépenses et ne peuvent s’exonérer de la réduction des dépenses de l’Etat central. Elles tireront certainement parti d’investissements conjoints avec l’Etat.

Propos receuillis par Vincent Nahan

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