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La dette publique, cette boule de neige dont on se garde de préciser les véritables contours aux Français
©BERTRAND GUAY / AFP

Dommages collatéraux

La dette publique, cette boule de neige dont on se garde de préciser les véritables contours aux Français

La dette publique française engendre des discours passionnés où l'idéologie l'emporte trop souvent sur la vérité des chiffres. Oui, notre dette est trop élevée tandis que des trahisons intellectuelles accompagnent certaines des analyses la visant. Le pire étant que d'anciennes équipes au pouvoir se targuent de donner des leçons d'orthodoxie budgétaire.

Jean-Yves Archer

Jean-Yves Archer

Jean-Yves Archer est économiste, spécialisé en Finances publiques. Il dirige le cabinet Archer, et a fondé le think tank économique Archer 58 Research.
 
Né en 1958, il est diplômé de Sciences-Po, de l'ENA (promotion de 1985), et est titulaire d'un doctorat en Economie de l'Université Paris-I Panthéon-Sorbonne.
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L'année 2020 a été pénible et douloureuse pour des millions d'entre nous et 2021 ne s'annonce pas simple. Alors, il faut bien reconnaître que le propos enflammé – début décembre - d'Arnaud Montebourg sur l'annulation de la dette a quelque chose de désopilant. On souffre mais au moins l'ancien élu de Saône-et-Loire, mentor de l'inoubliable Thévenoud ( " phobie administrative " ), nous incite à rire tant son analyse est naïve et ultra-démagogique. Que ne ferait-il dans la perspective de 2022 mis à part vendre des crèmes glacées à des habitants du Groenland !

La dette est une notion souvent familière aux citoyens car proche de leur vie quotidienne. Chacun tente de gérer au mieux son budget et palpe ainsi la notion d'endettement voire de passage en commissions de surendettement ( Banque de France ). Si la dette domestique est un mot-clef pour des milliers de ménages et d'entreprises, la dette publique parait plus abstraite : on sait compter en millions, moins en milliards même si votre personne n'est autre que Chef de l'État… L'effet loupe des sommes en jeu altère la capacité individuelle de compréhension. Le grand endettement dilue notre capacité d'entendement.

A l'heure où la crise économique issue de la Covid-19 est en passe de plonger plus d'un million de personnes dans le chômage et plus d'un million deux dans la pauvreté ( source Secours populaire ), le débat sur la dette publique peut sembler annexe voire prématuré. Pourtant, le Gouvernement de Jean Castex a bel et bien installée la Commission Arthuis en date du 2 décembre. Avec pour mission d'énoncer toute réflexion utile au redressement des Finances publiques. Avec Marisol Touraine – ministre hors-pair de la dette hospitalière – on sent que cet aéropage va pétarader et trouver LA solution à notre quasi-faillite.

La dette publique française connait une dynamique impressionnante. De 2.000 milliards d'€uros en 2014, elle se hissera à plus de 3.000 Mds en 2023 ( source Minefi ). Si une partie de la dette issue de la Covid-19 ( soit 10% du PIB ) mérite vraisemblablement d'être juridiquement cantonnée et est une variable de rang 1, le reste de la dette – soit les 110% du PIB – relève d'une variable de rang 2. L'étiologie, la science des causes, nous enseigne en effet que cette dette vient de notre déficit public qui est structurel depuis 1974. Quand un pays ne parvient pas à boucler son exercice budgétaire à l'équilibre ( variable de rang 1 ), il ne peut que donner naissance à une dette publique corrélée mais subséquente ( variable de rang 2 ).

Autrement dit, pour qui veut penser la question de la dette publique, cela revient de manière intransigeante à poser le débat de notre déséquilibre budgétaire. Il ne s'agit nullement d'une coquetterie d'énoncé mais d'un prérequis analytique autant que factuel.

La dette de Maastricht s'élevait à 98,1% du PIB en 2019 soit 2380 Mds d'€uros. Selon l'Insee, à la fin du deuxième trimestre de 2020, la dette publique s'établit à 2.638,3 Mds d'€uros.

Ainsi, la dette s'est accrue de 258,3 Mds entre ces deux bornes calendaires.

Selon une approche conventionnelle classique, on regarde la situation au travers du ratio dette sur PIB. Cela fait techniquement sens mais n'est guère parlant pour le décideur public ou pour le citoyen. A cet égard, il semble nettement plus avisé de mettre en perspective l'endettement avec les facultés contributives de la Nation. Ainsi, de souligner le lien entre la dette et la pression fiscale dont on sait, par ailleurs, qu'elle est élevée en France au regard des autres pays membres de l'OCDE.

260 Mds de dette en plus, c'est un peu moins que les 306 Mds du total des recettes fiscales que le PLF pour 2020 portait. D'évidence, il est requis de mettre en parallèle la dette explicite totale ( 2.638 Mds ) avec les rentrées fiscales. Tel un mauvais film, on doit noter que pour absorber la dette, il faudrait 8,6 années de pression fiscale intégrale sous la condition explicite et fort hypothétique que le pays présente un budget hors trace de déficit budgétaire. Si l'on approfondit ce raisonnement, on doit – faute de rigueur - inclure les 93 Mds de déficit votés initialement lors du PLF 2020 et bien évidemment garder en ligne de mire que les déficits prévisionnels pour 2020 ( -10,2% du PIB ) et pour 2021 ( -6,7% ) établis et rendus publics ( voir PLF 2021 et PLFR4 ) atteignent d'ores et déjà – avant la crise de la deuxième vague sanitaire – des montants qui sont proches de 160 Mds.

Sous cette contrainte forte, on en déduit qu'une campagne de désendettement de la France nécessiterait, en mode réaliste, près de 14 années d'effort national continu. Autant dire qu'il est illusoire de penser réduire la dette, même d'un tiers, dans les dix ans à venir à charge fiscale non alourdie. Ici, encore, la dette alimente le bien-fondé de l'analyse de David Ricardo : " Les dettes du jour sont l'impôt de demain ". Tout comme le sera le probable alourdissement fiscal allant au-delà de 3 à 5 Mds issu d'un nouvel ISF avec maintien de l'IFI.

Il n'est pas indifférent, à l'heure où le plan de Relance vise l'investissement, de relever l'écart quasi-systématique existant entre le calcul prévisionnel d'une infrastructure publique et son coût à réception finale. Ces glissements budgétaires visent les lignes LGV, les lycées, les hôpitaux, les logiciels intégrés, l'EPR et traduisent une difficulté contemporaine. La bureaucratie illustrée par le feuilleton des masques ou les déboires du début de la campagne de vaccination a de beaux jours devant elle et nous plonge en " Absurdistan " à plus d'un titre. De la meilleure gestion publique dépend incontestablement l'amoindrissement de la dette publique comme l'a démontré le regretté Professeur Pierre Lalumière.

L'Agence France Trésor, dont le minutieux travail est rarement salué, va lever 360 Mds d'€uros cette année. Autrement dit, si le chiffre total de la dette a un sens, il faut garder à l'esprit que nous sommes en présence d'une sédimentation de flux qui correspond aux tranches de dettes échues et, d'autre part, aux nouvelles tranches d'emprunts souscrits.

Ce mouvement d'effacement et de souscription digne des marées de Bretagne est implacable même si la faiblesse des taux d'intérêt le rend effectivement plus supportable. A terme, la France s'endette dans des meilleures conditions contemporaines qu'il y a 15 ans. Cette année, en 2020, la charge de la dette sera moindre qu'en 2019. De surcroît, notre pays parvient à bénéficier de taux d'intérêt négatifs ( autour de -0,22% ) qui traduisent la qualité de sa signature même s'il n'est pas interdit de penser que l'épargne française ( supérieure à 5.240 Mds d'€uros hors immobilier ) influence l'appréciation de nos créanciers et endosse ainsi un rôle de caution de fait de la dette publique.

Les Finances publiques sont dégradées et en l'absence d'une comptabilité patrimoniale exhaustive de l'État, pourtant notoirement réclamée par l' ancien ministre Alain Lambert, la qualité de signature du pays vient d'une abolition de frontières entre la sphère publique et l'épargne des ménages voire leur patrimoine immobilier que des organismes tels que France Stratégie ont dans le collimateur ce qui conduit à des préconisations qui remettent en cause, peu ou prou, le droit de propriété. ( notion de loyers fictifs ).

En clair, dans certains bureaux publics, on raisonne avec des voies et moyens potentiellement implacables et finalement ouvertement confiscatoires.

Les économistes conviennent que notre dette n'est probablement pas très éloignée du point à compter duquel elle sera insoutenable. Les recherches internationales sont diverses mais aucun consensus ne ressort des analyses récentes : la barre des 100% du PIB ne fut, in fine, que symbolique. 

Reste que le service de la dette – les intérêts annuels à payer – représentent d'ores et déjà une ponction budgétaire supérieure au premier budget ministériel, à savoir celui de l'Éducation nationale, et qu'en cas de remontée des taux, la France sera confrontée à une charge annuelle dépassant 60 Mds d'€uros.

En cas de blocage budgétaire, notre pays pourrait être amené à recourir à des mécanismes conventionnels d'anatocisme.

En droit – selon l'ancien article 1154 du Code civil devenu 1343-2 -  "  les intérêts échus des capitaux peuvent produire des intérêts -, dès lors cela revient à considérer que le service de la dette pourrait – sous réserve d'acceptation du ou des créanciers – être intégré au principal de la tranche d'emprunt considéré. Ce n'est pas de bonne gestion – image de la boule de neige qui s'étoffe sans cesse - mais cela éviterait une impasse budgétaire en année n.

Depuis la crise de 2008 mais surtout depuis la crise de l'€uro en 2011, la BCE a opté pour une politique accommodante ( dite de " quantitative easing " ) reposant sur un puissant stimulus monétaire.

La dynamique contemporaine de la monnaie a été modifiée. Ainsi, si la création monétaire provient toujours des crédits distribués par les banques commerciales, il est impératif de relever l'apparition vigoureuse d'une monnaie institutionnelle, dite banque centrale.

Au plan juridique le plus absolu, la monétisation de la dette publique des États composant la zone €uro est strictement proscrite par l'article 123 du Traité de Lisbonne qui bannit explicitement le fonctionnement de la planche à billets. Mais force est de constater que la BCE procède à des rachats d'actifs publics dans des proportions conséquentes. Comme le démontre le Professeur Markus Kerber avec virulence et comme l'a rappelé la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe l'indépendance de la BCE est une question d'importance qui est habilement égratignée par sa pratique consistant à  augmenter son bilan de près de 1.600 Mds en moins de deux ans. Et ceci avant l'éventail de décisions du mois de décembre 2020 en réponse à la virulence de la deuxième vague de l'épidémie sanitaire.

Même si le terme est partiellement impropre, il est établi que la monétisation des dettes publiques par la BCE se traduit par des segments impressionnants d'achats d'actifs : 180 Mds ( il y a un an ), 120 Mds le 12 mars et 750 Mds le 19 mars. Plus de mille milliards ont été injectés en soutien à l'économie ce qui a nourri le financement des obligations d'État lié aux dettes publiques, la hausse des réserves des banques commerciales auprès de l'Institut d'émission ainsi que des phénomènes ponctuels de bulles comme dans l'immobilier. Le bas niveau des taux d'intérêt étant, dans ce dernier cas, considéré comme déterminant.

Nous assistons par conséquent à une réponse monétaire sans précédent afin d'endiguer les forces de la récession dans l'Union. Et, en vision à 360 degrés, on ne voit pas émerger une alternative. Les leçons lassantes de certains ne forgent pas un corpus de solutions.

Face à la crise économique dont 2021 devrait être le pic, les Pouvoirs publics français se sont magistralement penchés sur la question de la trésorerie des entreprises. Ainsi, il a été mis en place un programme de prêts garantis par l'État à hauteur de 300 Mds d'€uros. La garantie portant sur 90% du nominal – le risque bancaire net est donc mathématiquement plafonné à 10% - via le relais opérationnel de BPI France.

A ce jour, 130 Mds ont été consommés. Lorsque le terme de ces prêts surviendra – et il a déjà été repoussé dans certains cas d'espèce - , il y aura nécessairement et hélas un taux de sinistralité donc un appel en garantie de l'État. Pour l'heure une somme a été, conformément à la rectitude budgétaire, provisionnée. Elle rejoint la masse des " Engagements financiers de l'État " particulièrement bien analysée par un rapport – en date du 21 novembre 2019 - de la Sénatrice UDI Nathalie Goulet alors membre de la commission des Finances et désormais vice-présidente de la commission des Lois du Sénat.

Deuxième illustration, l'Unedic va devoir s'endetter du fait de la redoutable crise de l'emploi qui commence à se traduire dans les faits. Déjà lestée par une dette de plus de 43 Mds, il est clair que cet organisme, partie intégrante de notre modèle social et paritaire français, ne pourra lever des lignes d'emprunts qu'avec la garantie de l'État.

Autrement dit, les engagements financiers de l'État vont s'alourdir de 20 voire 25 Mds additionnels.

Troisième illustration fort significative, contrairement aux obligations du secteur privé, l'État ne provisionne pas, au mois le mois, les futures pensions de ses agents malgré des remarques de l'OCDE l'invitant à procéder classiquement.

Ainsi des milliards sont inscrits au Tableau des engagements financiers au sein de la Comptabilité de l'État.

Toutes ces cautions et garanties ( voir le navrant dossier Dexia dans lequel la garantie de l'État a été appelée au chevet du dossier des emprunts toxiques initialement souscrits par les Collectivités territoriales ) ne se retrouvent pas dans la dette publique au sens de Maastricht ( soit près de 120% du PIB et 2.700 Mds ) dite dette explicite mais dans les " engagements financiers de l'État " autrement nommés la dette hors- bilan voire la dette implicite.

Du rapport sénatorial précité et de travaux de la Cour des comptes, il ressort que la dette hors-bilan a augmenté de plus de 200% depuis 2006 et atteignait 4115 Mds d'euros en 2019 soit 168% du PIB sachant que les " contours " (sic) de cette dette demeurent incertains selon les deux sources précitées.

Donc, on peut parler de non-exhaustivité voire de tricherie sur cette dette masquée.

Plusieurs estimations émises par des personnalités autorisées et par mes propres travaux sur ce sujet depuis 10 ans estiment que l'État est totalement en capacité d'éluder certains points notamment les charges à prévoir lorsqu'il est son propre assureur. Loin de nous l'idée de demander l'inscription prévisionnelle du coût d'un incident nucléaire dans la dette hors-bilan mais à l'inverse, il demeure troublant de devoir constater que le Tableau des engagements hors-bilan n'inclut pas exhaustivement les charges inférieures au milliard d'€uro. Il y a là un zest d'opacité qui n'est pas respectueux des membres du Parlement et par ricochets des contribuables.

Tout un chacun doit savoir que les pensions et retraites pèsent pour 2.800 Mds d'€uros et que l'État joue sur l'apparition différée et graduelle de l'exigibilité de cette somme ( supérieure à la dette publique explicite ) pour être ainsi en mesure d'y faire face.

En consolidant les deux dettes, à l'instar des agences de notation, on parvient à un total provisoire d'environ 275% du PIB. Soit plus de 20 ans de pression fiscale hors nouveau déficit budgétaire.

Les dettes publiques explicite et implicite sont donc l'affaire d'une génération entière de contribuables.

Bien entendu, tout n'est pas immédiatement exigible. Comme la caution accordée par des parents au bailleur détenteur de l'appartement où leurs enfants sont locataires. Mais nous savons bien que les aléas de la vie peuvent conduire à actionner ladite caution.

D'évidence, certains postes sont en croissance et de notoriété publique. Reprise partielle de la dette de la SNCF ou de celle des hôpitaux. L'État, avec le hors-bilan, déplacent des sommes qui sont de la même importance quantifiée que le produit de l'impôt sur le revenu ou la moitié de la TVA.

Qui en parle ?  Qui en avise les Français ?

Cette dette hors-bilan est soumise à une axiomatique critique par certains des économistes dits " atterrés ". Ils considèrent que l'État a une dimension atemporelle et que son éternité théorique permet de ne pas " s'affoler " ( Henri Sterdyniak ) face au hors-bilan.

La dette est implacable mais trouve des avocats qui, parfois, imitent les trois petits singes qui esquivent le monde du réel pourtant largement décrit par le rapport de Michel Pébereau de 2005 commandité par le ministre des Finances Thierry Breton.

C'est ici que je milite inlassablement pour une prise en cause la plus exhaustive possible des dettes explicite et implicite afin que le diagnostic pré-opératoire soit le plus exact possible.

Le Gouvernement est confronté à une crise parfaitement qualifiable d'historique. Face aux risques de fractures économiques et sociales, il a opté pour la leçon keynésienne visant le recours massif à l'arme budgétaire.

De là le discours – que l'on doit valider - : " la dette n'est pas le problème du moment " et qui vient d'être repris dans une communication récente de Christine Lagarde.

Toutefois, l'État ne s'interdit pas de réfléchir, avec d'autres parties prenantes.

A cet effet, il est apparu la notion de cantonnement de la dette Covid-19 d'autant plus intéressante que la France replonge dans une deuxième vague épidémique dont la vigueur semble – à nouveau – redoutable et qui va, hélas, réalimenter la dynamique de la dette nationale.

Dans l'optique de bâtir un pare-feu entre l'endettement qui vient d'un risque de laxisme budgétaire lié aux opérations courantes ( le train de vie de la sphère publique ) et la dette provoquée par la Covid-19 et les plans de soutien à l'activité, l'État envisage de s'inspirer du dispositif existant dans le domaine social. Ainsi, il pourrait être élaboré, via une loi organique ad hoc en 2021, un organisme du type Cades qui avait permis d'isoler la dette de la Sécurité sociale.

Plusieurs chiffrages sont évoqués : 200 Mds seraient ainsi transférés à la Cades ( ou à une nouvelle entité ) dont la durée d'existence passerait alors de 2024 à 2033.

Pour mémoire, la dette française a augmenté de 210 Mds au deuxième trimestre de 2020 soit 12,7 points de PIB.

L'idée du cantonnement de tout ou partie de la dette publique Covid-19 se posera. C'est imparable pour la présentation des Finances publiques s'agissant d'une dette qui va continuer d'être implacable dans sa dynamique haussière en 2021.

La question, dans un pays, où le déficit budgétaire chronique nourrit sans répit la dette publique n'est pas de juguler celle-ci mais de réussir un découplage entre le palliatif le plus évident – à savoir l'impôt – et les trois autres pistes possibles autant que crédibles. Vouloir reprendre la matraque fiscale reviendrait à stimuler l'austérité.

Une première piste aurait pu être l'inflation mais deux écueils se dressent. D'une part, son niveau très bas va être relancé par les forces découlant de la récession. D'autre part, il faudrait des décennies d'inflation pour absorber une telle dette. La lecture du Rapport économique, social et financier ( RESF ) annexé au PLF pour 2021 le démontre.

Actionner la durée de la dette, au niveau national voire au sein des pays de la zone €uro, donc jouer sur la maturité des multiples tranches d'emprunts paraît une action recevable. Un créancier peut accepter un étalement temporel plutôt qu'un risque accru. L'Agence France Trésor a les talents pour effectuer cette gestion des biseaux pour prendre un terme de planification industrielle. Il ne s'agit pas de s'exciter sur la notion de dette perpétuelle comme Alain Minc ( ! ).

Troisième piste, il faut savoir élaborer une ingénierie comptable interne au bilan de la BCE. J'en suis convaincu.

Certains économistes, dont l'eurodéputée Aurore Lalucq ont publié ( Le Monde, 12 juin 2020 ) un texte intéressant selon lequel " La BCE devrait, dès maintenant, annuler une partie des dettes publiques qu'elle détient ".

Compte-tenu des Traités et statuts régissant la BCE, la voie semble raide et pourrait, de surcroît, poser une question relative à la contrepartie de la masse monétaire. Jouer habilement avec le passif de la BCE, c'est prendre le risque de voir ses fonds propres s'enfoncer en territoire négatif.

Point crucial, il y aurait un risque de porter atteinte à la valeur de l'€uro.

Néanmoins, il existe certainement un corridor au sein duquel l'ingénierie et la volonté politique doivent rendre possible une réflexion technique portant sur l'annulation de droit ou de fait des dettes actuellement détenues par la BCE.

Au total, la situation présente comporte plusieurs énigmes.

Tout d'abord, tant de création monétaire n'a pas fait surgir des forces inflationnistes. Pourquoi ?

Puis, il y a l'énigme de la durée – impossible à évaluer – du maintien de taux d'intérêt bas voire négatifs. Calendrier ?

Enfin, sachant que l'identité des créanciers qui détiennent la dette française est mal connue du fait de l'existence d'un marché secondaire qui ne peut être documenté par l'Agence France Trésor, l'idée d'une restructuration de la dette française est d'autant plus complexe et pourrait s'avérer être tout autre chose qu'un parcours de santé.

Après ces trois énigmes, il faut rappeler une évidence. Ceux qui pensent que l'on peut être brutal avec des créanciers le jour J doivent impérativement garder à l'esprit qu'étant en position budgétaire structurellement déficitaire, la France aura besoin de prêteurs à J + 1.  Le jour J ne sera pas simple, pas davantage que le jour d'après. La dette, vis sans fin ? Le déficit budgétaire, vice sans fin ?

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