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L'obsession du point de chute :  pourquoi les ministres n’ont plus le pouvoir qu’ils avaient
©STEPHANE DE SAKUTIN / AFP

Rétrécissement du domaine de la lutte

L'obsession du point de chute : pourquoi les ministres n’ont plus le pouvoir qu’ils avaient

La démission de Gérard Collomb a pu s'accompagner d'un discours de passation de pouvoir relativement alarmant de la part du maire de Lyon, posant paradoxalement la question de l'action qui a pu être menée au cours de ces 16 derniers mois.

Christophe Boutin

Christophe Boutin est un politologue français et professeur de droit public à l’université de Caen-Normandie, il a notamment publié Les grand discours du XXe siècle (Flammarion 2009) et co-dirigé Le dictionnaire du conservatisme (Cerf 2017), le Le dictionnaire des populismes (Cerf 2019) et Le dictionnaire du progressisme (Seuil 2022). 

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Atlantico : Peut-on constater, au travers de ce cas, une perte du pouvoir des ministres au cours de ces 30 dernières années ?

Christophe Boutin : Votre question est double et demande deux réponses distinctes.
La première ne porte pas tant sur un ministre, Gérard Collomb, que sur un ministère, celui de l’Intérieur, dont l’une des tâches est d’assurer la sécurité intérieure, la protection des Français dans leur quotidien. Or s’il est un domaine où, pour employer un doux euphémisme, un léger hiatus existe entre le discours officiel et la réalité, c’est bien celui-là.
Lorsqu’il arrive à l’Intérieur le ministre trouve pour l’aider une administration compétente et des fonctionnaires souvent dévoués, bien différents de cette image du gros bras limité intellectuellement, alcoolique et violent, qu’aiment à diffuser nombre d’amuseurs du service public – les mêmes qui, au moindre problème, appelleront à l’aide ceux qu’ils vomissaient la veille. C’est le bon côté. C’est le seul.
Car à l’Intérieur, le ministre est en prise directe avec la réalité, c’est-à-dire avec l’ensauvagement de notre territoire. Il a les chiffres réels des violences - et très certainement les statistiques qui lui permettent de savoir par qui elles sont perpétrées. Il sait que la question n’est pas uniquement « sociale » - cette fameuse « paix sociale » qu’il faudrait acheter -, mais qu’elle mêle de manière harmonieuse trafics et tous genres, grande délinquance, terrorisme, et, pour un nombre croissant de violences dites « gratuites », pour éviter de leur chercher une explication, la haine pure et simple. Rien ne résume mieux l’ensemble que la formule que vient de prononcer Gérard Collomb : « Aujourd’hui on vit côte à côte et je crains que demain on vive face à face ». Cela, c’est la première mauvaise nouvelle.
La seconde mauvaise nouvelle qu’apprend le nouveau ministre de l’Intérieur est que les moyens dont ils disposent pour restaurer l’autorité de l’État, notamment dans les quartiers où l’ambiance serait « très dégradée » (Collomb dixit), sont notoirement insuffisants. Policiers et gendarmes bien sûr, mais aussi agents des divers services de l’État (ambulanciers, pompiers) subissent quotidiennement des attaques auxquelles ils ne peuvent répondre. Parce que l’État ne le veut pas, entrant dans une « culture de l’excuse » selon laquelle les agresseurs seraient en fait des victimes, ou parce que l’État ne le peut pas, ne le peut plus ? La question est, on en conviendra, bien délicate.
Savoir si le ministre de l’Intérieur a les moyens de remplir ses missions est donc une question qui doit être traitée différemment de celle plus générale que vous posez, et qui porte sur la diminution du pouvoir des ministres depuis 30 ans. Et la réponse porte ici à la fois sur ce qu’est un ministre et sur leurs possibilités d’action réelle.
Certes, le ministre dirige l’action de l’administration placée sous ses ordres, mais il est avant tout un agent de liaison entre le centre de décision politique, Élysée ou Matignon, qui élabore les axes de travail, et l’administration – et notamment la haute administration – chargée de mettre cela en musique. Encore faudrait-il pour qu’il puisse remplir efficacement cette fonction essentielle, et « avoir du pouvoir », qu’il maîtrise le fonctionnement d’administrations lourdes et complexes. Que, par exemple, il soit au fait des réseaux qui sous-tendent les solidarités internes, différents à l’Intérieur, au Quai, rue de Grenelle ou à Bercy, pour prendre des poids-lourds. Et ce parce que le choc frontal (« je décide, ils exécutent ») ne tourne pas nécessairement à son avantage, comme l’ont prouvé par exemple les relations des titulaires de Bercy avec leurs directeurs. Au mieux, l’administration, quasi-inamovible, fera le dos rond et attendra le départ du politique ; au pire, elle hâtera ce départ. Voilà d’ailleurs pourquoi les cabinets ministériels sont, depuis des années, plus chargés de surveiller l’exécution des tâches par le ministère que de réfléchir à des perspectives à long terme. On y plaçait les amis qui avaient accompagné la carrière du ministre, on y met maintenant des techniciens éprouvés.
En ce sens, peu importe pour qu’il ait « du pouvoir » que le ministre soit ou non un spécialiste du domaine de son ministère, pourvu qu’il ose et puisse porter la parole des politiques et communique bien avec son administration. Certes, c’est un avantage, et par exemple un Darcos ou un Blanquer rue de Grenelle, parfaits connaisseurs de leurs administrations, pouvaient difficilement être manipulés par elle. Mais le succès de Le Drian à la Défense s’explique autant par sa connaissance des dossiers, acquise avant d’obtenir son maroquin, que par les bonnes relations qu’il a su entretenir avec ses divers interlocuteurs, administration proprement dite, armées ou industriels de l’armement.
Enfin, n’oublions pas que si les ministres ont moins de pouvoir, c’est aussi et surtout parce que la marge de manoeuvre qui leur est accordée est réduite depuis trente ans… par l’Union européenne. Transferts de compétence après transferts de compétence, le ministre finit en effet par s’occuper plus de la transcription des directives ou de l’intégration des règlements que de mener à bien une politique autonome…

En quoi le macronisme peut-il avoir un effet particulier sur le pouvoir des ministres en exercice ? Quelles en sont les caractéristiques ?

Vous envisagez ici une troisième approche du pouvoir des ministres, non pas tant leur pouvoir sur le réel, comme pour Collomb, ou sur leur administration, mais leur capacité à exister en tant que décideurs. Elle a toujours été limitée par la solidarité gouvernementale (on se souvient du célèbre « un ministre ça ferme sa gueule ou ça démissionne » de Jean-Pierre Chevènement), comme par le poids de l’hôte élyséen. Mais nous avons connu aussi le cas des ministres « de coalition », c’est-à-dire des chefs d’une formation ou d’un courant qui, en récompense de leurs bons et loyaux services, reçoivent un maroquin. Eux peuvent avoir une existence presque « autonome », accrue du fait qu’ils peuvent être aussi des « barons locaux », dirigeants de puissantes fédérations, très enracinés.
Sous Emmanuel Macron un seul ministre correspondait à ce type, François Bayrou, même si le MoDEM a sans doute été une force d’appoint électorale limitée. Sa disparition quasi immédiate a réglé la question, et les ministres veillent à rester à leur place d’agents d’exécution de la politique jupitérienne. En ce sens donc, ils ont moins de « pouvoir », et ce d’autant moins qu’ils ne peuvent se permettre de concurrencer le maître des horloges. Le très médiatique Nicolas Hulot, se rendant compte que tout n’était pas aussi simple dans la vraie vie que pour filmer une « séquence émotion » d’Ushuaia, a quitté le navire ; Jean-Yves Le Drian est devenu un ministre de Affaires Étrangères atone ; et Gérard Collomb a du avaler les couleuvres de l’affaire Benalla. Autant dire que pas une tête ne dépasse, si ce n’est celle du technicien Blanquer, et, dans une moindre mesure, du nouveau ministre de l’Intérieur… Édouard Philippe.

Le pouvoir s'est-il effectivement centralisé à l'Elysée au fil des années ? L'Etat a-t-il structurellement moins de pouvoir qu'il n'en avait par le passé ?

L’Élysée a toujours centralisé le pouvoir, mais les choses sont un peu différentes de ce que l’on a connu. On a dit l’importance de la haute administration. Le Secrétariat général du gouvernement, placé auprès du Premier ministre, a toujours joué un rôle central de coordination avec ces « grands serviteurs de l’État » des différents ministères qui ont parfois su éviter les désastres auxquels des décisions politiques largement idéologiques auraient mené. Il travaille en coordination avec le Secrétariat général de l’Élysée ce qui permet à l’information sur l’avancement des projets de circuler parfois plus facilement.
Mais peu à peu l’Élysée a étoffé sa garde de conseillers, multipliant non seulement les « conseillers de l’ombre », les fameux « visiteurs du soir », mais aussi les « sherpas » – des femmes plutôt jeunes à l’époque de François Mitterrand – en charge directe de certains dossiers. Cette tendance semble se développer encore aujourd’hui avec des hommes jeunes, à l’excellent parcours, mais qui ont souvent comme caractéristique nouvelle d’être à cheval entre le public et le privé, entre l’administration et la communication et qui, véritables missi dominici, semblent jouer un rôle important sur certains dossiers. En ce sens donc, il y aurait un renforcement du contrôle du Château.
Quant à savoir si l’État, ici le pouvoir politique national, a structurellement moins de pouvoir que par le passé, la question est très vaste, mais la réponse doit être positive. Entre les pouvoirs transférés à l’Union européenne, la manière dont une magistrature sûre d’elle même et dominatrice réécrit les normes, l’influence du pouvoir médiatique, c’est à dire à la fois celui de la doxa qui imprègne ce milieu et des volontés des oligarques qui en possèdent les instruments, sans compter les multiples groupes de pression prétendant représenter telle ou telle partie de la « société civile », il ne reste parfois au politique que l’espérance de durer un peu en ne faisant surtout « pas de vagues ». Un choix que font d’ailleurs nombre de ministres.

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