Et les fonctionnaires obtinrent la suppression de la journée de carence... L'emprise de la fonction publique sur la société française est-elle devenue insoutenable ?

Atlantico : Le gouvernement va abroger le jour de carence en cas d'arrêt maladie dans la fonction publique instauré fin 2011 par François Fillon. Marylise Lebranchu, la ministre de la Fonction publique, juge en effet, dans une interview accordée au journal Les Echos, cette mesure "injuste", "inefficace" et "humiliante pour les agents" . Quels sont les avantages réels et "fantasmés" de la fonction publique par rapport au secteur privé ? De même, quelles sont les contraintes réelles et "fantasmées" de la fonction publique par rapport au privé ?

Eric Verhaeghe: C'est la question polémique par excellence ! Car rapprochée de la suppression du jour de carence, elle induit que les fonctionnaires bénéficient d'avantages indus. La réponse appelle sans doute un peu plus de reliefs que la morne plaine d'un : "mais oui, les fonctionnaires sont des privilégiés!"

Faisons d'abord un sort au jour de carence. Alors qu'il existe dans le privé, le supprimer dans le public parce qu'il est humiliant est une maladresse de premier ordre, ce qu'on appelle une erreur de communication. La ministre achète peut-être une paix sociale relative par cette déclaration vis-à-vis des syndicats de fonctionnaires, mais elle hérisse le poil des salariés du privé, et cliver les Français pour gouverner n'a jamais été payant à long terme. S'agissant du jour de carence, la ministre aurait pu expliquer que, dans le public, à la différence du privé, il n'existe pas de mécanisme conventionnel de compensation de la carence. Alors que, dans le privé, beaucoup d'entreprises ont un dispositif de prévoyance qui rend la carence indolore, ce mécanisme n'a pas été mis en place dans le public. C'est étonnant, car des organismes comme les mutuelles auraient pu être sollicitées sur ce point. De ce point de vue, le public apparaît comme plutôt maltraité par rapport au privé, aussi curieux et provocateur que cela paraisse. Le privé, au-delà du régime général, bénéficie en effet de protections complémentaires ou supplémentaires auxquels les fonctionnaires n'ont pas accès. On pourrait disserter des raisons qui expliquent ces différences, mais le principal est de retenir que, sur tous ces points, la réalité est mesurée, nuancée, et moins simple qu'il n'y parait.

Reste le sujet de fond qui nourrit l'acrimonie de beaucoup de Français : le statut de la fonction publique. Là encore, on explique trop peu aux Français que le statut de la fonction publique est une garantie importante de la neutralité politique des fonctionnaires. Il est donc important de le préserver, car disposer d'une fonction publique à l'abri des compromissions et des corruptions qu'on connaît dans beaucoup de pays a un prix. Il ne serait toutefois pas absurde que cette garantie essentielle offerte aux fonctionnaires s'accompagne d'obligations fortes. Par exemple celle de démissionner en cas de mandat politique. Cette mesure simple permettrait de limiter automatiquement le nombre de fonctionnaires élus. Autre mesure : interrompre la carrière des fonctionnaires pendant leur passage en cabinet ministériel et leur interdire d'assumer des fonctions de direction dans les ministères où ils ont occupé des postes de cabinet. Ces mesures techniques limiteraient la politisation de la haute fonction publique à laquelle nous assistons.

Ces points ne répondent pas à une question qui est fréquemment posée : faut-il accorder la garantie de l'emploi à tous les fonctionnaires, c'est-à-dire à tous ceux qui exercent des fonctions non politiques, comme les infirmières des hôpitaux, les enseignants, etc. Je ne serais pas choqué que la question soit posée et qu'elle donne lieu à débat. A titre personnel, je crois que le problème majeur tient plus à des questions de management qu'à des questions réglementaires. Le statut de la fonction publique hospitalière, par exemple, autorise les licenciements économiques et bien entendu les licenciements disciplinaires. Simplement, ces possibilités juridiques sont rarement utilisées pour des raisons de culture ou de politiquement correct. Il serait toutefois possible de changer les pratiques sans adopter une loi nouvelle.

Pour en revenir à la question des avantages et des contraintes, la fonction publique réserve deux types d'avantages à ses titulaires. Première catégorie: les avantages dont personne ne discute. Il faut entendre par là la garantie de l'emploi, la certitude de percevoir un salaire à la fin du mois - salaire plutôt très bas en début de carrière, mais dont la trajectoire ascendante ne fait aucun doute pour personne. Elle est tracée plusieurs années à l'avance. Et pour beaucoup de jeunes diplômés, la carrière publique offre la perspective de belles évolutions et de belles responsabilités. Deuxième catégorie d'avantages: ceux qu'on peut vivre de façons très contradictoires. Le fait de savoir à 25 ans à quoi ressemblera la fin de sa carrière, cette absence totale d'esprit d'entreprise pour ceux qui veulent se planquer, cette prime donnée à l'aversion au risque peut être totalement démotivante.

Face à ces avantages, il y a deux contraintes fortes: les salaires de début de carrière sont plutôt bas, voire très bas. Certains jeunes encadrent à 25 ans des équipes de plusieurs dizaines de personnes pour moins de 2.000 euros nets par mois, avec des semaines de 60 heures voire plus. Cet état de fait n'est guère satisfaisant. Deuxième contrainte: le management est souvent le contraire d'un management. Absence de stratégie, valses hésitations, frilosité, lâchages en série, calculs politiques sont légions. La brutalité peut être bien plus forte d'ailleurs. Si les fonctionnaires décidaient d'appliquer la loi sur le harcèlement moral avec autant de scrupules que dans le secteur privé, les tribunaux seraient submergés. Ce mépris pour la gestion des ressources humaines explique largement l'absentéisme dans le secteur public.

François Dupuy : Tous les débats relatifs aux avantages de la fonction publique portent sur l'aspect financier. Il est possible d'en débattre longtemps, mais la réalité est que les chiffres disent tout et leurs contraires comme sur les salaires par exemple : en moyenne, les salaires paraissent plus élevés dans le public que le privé mais si l'on regarde à niveau de qualification équivalent, les salaires sont à peu près les mêmes. Il est difficile de cerner la réalité. Certes, le jour de carence à été supprimé chez les fonctionnaires alors que les travailleurs du secteur privé en ont trois. Mais la plupart des entreprises ont des systèmes de protection pour y faire face. En revanche, le système de retraite constitue par exemple un avantage financier concret et tangible .

Mais le principal avantage dont dispose les fonctionnaire ne se situe pas à ce niveau. Leur principal avantage est de travailler dans des organisations dont les fonctionnements sont plutôt pour eux-mêmes que pour le public qu'ils sont supposés servir. Autrement dit, les modes de fonctionnement de l'administration publique sont davantage tournés vers ses propres membres que vers son environnement. Les sociologues appellent cela des "organisation endogènes" dont le principe de base est la protection de ses membres. Au delà de la sécurité de l'emploi, ils sont protégés de la pression de l'environnement - contrairement au secteur privé qui connait la pression des clients - et fonctionnent souvent en silo où chacun travaille de son côté sans être confronté alors que la plupart des organisations privées cherchent à favoriser la collaboration interne, l'échange d'informations et les projets. Les organisations publiques sont extrêmement protectrices.

Le fait que les personnes censées réformer la fonction publique sont souvent issues de celle-ci ne constitue-t-il pas un frein à toute réforme ? Peut-on parler de conflit d'intérêts ?

Eric Verhaeghe : Ce débat n'est pas nouveau, et vaut inversement si j'ose dire. Quand le gouvernement est fait de fonctionnaires, on le juge incapable de réformer efficacement le secteur privé, et on aime penser que seuls des acteurs du secteur privé sont capables d'agir dans ce domaine. On ne peut véritablement réfléchir autrement pour le secteur public. Il est assez normal que les dossiers soient traités par des gens qui les connaissent. En revanche, on peut regretter que seules ces personnes soient habilitées à le faire. C'est le cas fréquent à l'Education nationale : seuls les enseignants sont jugés dignes de diriger l'éducation, ce qui laisse perplexe quand on voit les résultats concrets. Le mieux est d'assurer une sorte de métissage de la décision publique : que celle-ci soit prise selon un processus qui permet à l'ensemble du peuple souverain de donner son avis.

S'agissant de la fonction publique, il faut quand même dire qu'elle ne souffre pas vraiment d'un manque de réforme. La RGPP (la révision générale des politiques publiques, ndlr)l'a beaucoup ébranlée, avec des résultats contrastés. En revanche, personne ne s'est véritablement attaqué au management lui-même. Or les hauts fonctionnaires français ont trop peu assimilé les principes du New Public Management qui, dans les années 1980, a préconisé le développement d'une culture du service et de la performance dans les services publics. Majoritairement, en France, les décisions sont aujourd'hui prises en préservant les intérêts des administrations centrales et en pénalisant les intérêts des services proches du public. Cette logique très versaillaise, très courtisane, est une source de démotivation, car les fonctionnaires n'ont aucun avantage de carrière à bien faire leur métier et à satisfaire leurs administrés. S'ils veulent progresser dans la hiérarchie, ils ont beaucoup plus intérêt à flagorner, à se syndiquer, à devenir francs-maçons ou à prendre une carte de parti politique. Le blocage des réformes vraiment utiles se situe plutôt là.

François Dupuy : Non, le fait que les personnes censées réformer la fonction publique en soient eux-même issues n'est pas le problème. La différence ne réside pas tant dans le profil des dirigeants mais plutôt dans la pression que le "marché" exerce sur les organisations. Qu'elles soient publiques ou privées, celles-ci ne changent que par la pression.

Lorsque les entreprises privées ne parviennent pas à se réformer malgré la pression du marché, elles disparaissent. Mais ce n'est pas le cas dans le secteur public dont l'existence se poursuit même en cas de manque d'adaptations ou de réformes. Il y a une mortalité des entreprises alors mais pas des organisations publiques. Pour qu'elles changent, il faut que la pression qui s'exerce sur ces dernières atteigne un niveau encore jamais atteint. Peu importe le parcours public ou non public de ses dirigeants.

Est-ce que la réforme pâtit d'un manque de courage politique ?

Eric Verhaeghe : Je ne dirais pas d'un manque de courage, car cela supposerait que les hauts fonctionnaires sachent quoi faire, mais n'osent pas le faire. En fait, le management public ne s'occupe tout simplement pas de motivation des équipes, ni de ressources humaines. Il est préoccupé par l'application des règles et ne cherche nullement à faire émerger la performance. C'est probablement l'un des grands échecs de l'ENA. Celle-ci avait été créée pour enrayer l'endogamie dans les grands corps, pour fabriquer de la diversité dans le recrutement et dans le parcours de carrière, en partant du principe que le profond déclin français des années 1930 était dû à son manque de métissage social. L'objectif était de faire du service public un laboratoire des idées et de l'innovation. Résultat, soixante ans après sa création, l'ENA a profondément échoué. Les grands corps recrutent plus que jamais dans les beaux quartiers et dans les rangs clairsemés de quelques sections de Sciences Po où les esprits sont formatés pour répéter inlassablement la parole officielle. Ils évitent soigneusement de s'entourer de compétences nouvelles ou originales. Comme la noblesse d'Ancien Régime, le respect d'une étiquette et d'une norme sociale tiennent lieu de compétence et de sauf-conduit. Cette réaction nobiliaire que nous vivons procède de la consanguinité familiale qui a provoqué la disparition de toutes les aristocraties à travers les siècles. La forme et l'entre-soi y comptent infiniment plus que le résultat. Il est urgent de refonder une éthique de la décision publique qui casse cette logique d'apartheid social.

Le poids que représente la fonction publique en France lui confère-t-il un pouvoir particulier ?

Eric Verhaeghe : Paradoxalement, je dirais que c'est plutôt l'inverse qui se produit. Plus les fonctionnaires sont nombreux, moins ils forment un corps homogène, et plus il est facile de les diviser. En revanche, le grand nombre de fonctionnaires que compte la France a un effet plus néfaste : il constitue une ponction lourde sur le secteur privé, qui a des répercussions fortes sur les mentalités. Souvenons-nous que chaque année environ 700.000 jeunes sortent du système scolaire. C'est le nombre d'enfants que les Français font bon an mal an. Parmi ces 700.000 jeunes, 100.000 environ atteignent le bac +4 et au-delà. Sur ces 100.000 sorties de diplômés destinés à former l'encadrement supérieur, la fonction publique en absorbe chaque année 50%. Autrement dit, le système scolaire supérieur français est nourri à l'idéal de la fonction publique et de la garantie de l'emploi.

On peut se demander si le moment ne vient pas d'interdire l'accès aux emplois supérieurs de l'Etat aux moins de 30 ans. Il serait bon que tous les diplômés qui forment les couches de décision de la fonction publique connaissent, entre leur sortie de l'école et leur entrée dans la fonction publique, une expérience significative en entreprise. Cela changerait probablement la mentalité et l'esprit dans lequel la haute fonction publique décide.

François Dupuy : La principale caractéristique du secteur public est qu'il n'est pas dans le secteur concurrentiel à quelques exceptions près. D'autres parts, la détention de secteurs clés de l'économie lui confère un pouvoir très important. En 1995 par exemple, la SNCF a fait grève suite aux réformes impulsées par Alain Juppé. Son pouvoir de paralysie de la société est absolument énorme. Le pouvoir de nuisance dans l'Education nationale est lui aussi extrême.

De par le rôle joué par l'administration publique dans la tradition française de centralisation qui consiste à tout remettre à l'Etat, le service public jouit d'un très fort pouvoir. Pour cette raison, l'administration publique fait peur à tous les gouvernants, qu'ils soient de droite ou de gauche.

La fonction publique a-t-elle encore à cœur le service public ou, comme certains l'en accuse, ne défend-elle plus que ses intérêts propres ?

Eric Verhaeghe : Comme partout, la fonction publique est mélangée. Certains, qui sont majoritaires, y croient. D'autres non. De ce point de vue, c'est un leurre d'imaginer que la nature du fonctionnaire n'est pas la même que la nature du salarié dans le privé. Il n'y a qu'une seule nature humaine. En revanche, il est très probable que beaucoup de fonctionnaires soient à la recherche d'un travail qui a un sens, et que cette attente soit insuffisamment satisfaite... Quand vous êtes enseignant et qu'il vous est simplement demandé d'occuper les élèves, comme c'est le cas dans beaucoup d'établissements scolaires, vous pouvez imaginer que cette situation produise des frustrations. J'imagine que les infirmières de la maternité de Port-Royal, confrontées au manque de moyens dont elles font état, doivent subir un véritable stress et ressentir une vraie démotivation, une vraie désillusion vis-à-vis des raisons pour lesquelles elles ont choisi ce métier. De même, beaucoup de policiers doivent être régulièrement désabusés face à leur impuissance lorsqu'ils sont confrontés à une délinquance galopante.

Sur tous ces points, la fonction publique brille dans son absence de gestion des risques sociaux internes. Le service public ne mesure pas le climat social dans ses rangs, ni les risques auxquels son management l'expose. C'est probablement le sujet de demain.

Jusqu'où la société pourra-t-elle l'accepter ? Comment réformer le modèle ?

Eric Verhaeghe : Beaucoup de Français attendent légitimement que la fonction publique démontre sa capacité à dégager des gains de productivité qui permettent d'améliorer la qualité de service en diminuant les moyens. Certains services publics sont au cœur de cette demande : la santé, la police, l'enseignement. Je pense que c'est un crève-cœur pour beaucoup de Français de voir la débauche de moyens consacrés à l'éducation de leurs enfants, avec d'aussi mauvais résultats. Je ne suis pas sûr que ce genre de gaspillage débouche sur une contestation globale. En revanche, je suis assez convaincu que des demandes catégorielles ne tarderont pas à apparaître, surtout avec la montée de la pression fiscale, qui nourrit déjà un important exil, et pas seulement dans les catégories les plus privilégiées. Dans le cas de l'enseignement, il me semble que la revendication d'un chèque scolaire, c'est-à-dire un versement direct aux familles des subventions accordées par élève, ne peut que prospérer. Peu de Français continueront à accepter de payer 7.000 euros par an et par enfant pour une école qui déstructure l'intelligence des enfants et constitue un passif irrécupérable dans l'éducation.

François Dupuy : A une époque, on nous expliquait que si le Super (le carburant) atteignait les 5 francs, ce serait la révolution dans notre pays puisqu'il s'agissait du seuil de supportabilité des Français. Pourtant, aujourd'hui il atteint en euros l'équivalent de 10 francs si ce n'est plus. N'oublions pas que les Français sont généralement favorables aux fonctionnaires auxquels ils ont affaire. Le taux de satisfaction des citoyens vis-à-vis de l'administration est très élevé. Il atteint presque les 80% avec les centres des impôts. Il n'y a pas une seule entreprise privée qui dispose d'un tel taux de satisfaction de ses clients.

Dans le même temps, près de 70% des Français souhaiteraient être fonctionnaire du fait de la sécurité de l'emploi. De même, il n'y a pas une seule famille française qui, de près ou de loin, n'ait pas un membre fonctionnaire. L'opinion qui consiste à s'attaquer à la fonction publique frontalement est par conséquent globalement impopulaire. Les Français sont "drogués" à la fonction publique puisque, dès que cela ne va pas, ils s'en retourne à l'Etat.

Les gouvernements, de droite ou de gauche, s'attaquent à la fonction publique sans avoir de véritables projets. Ils jouent au coup par coup pour retirer tels ou tels avantages, ce qui se termine par une défiance des fonctionnaires. En retour, ils scanderont que la fonction publique est "irréformable". Il faut casser ce cercle vicieux si nous souhaitons réformer réellement la fonction publique par un véritable projet.