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L'excuse

Et Cambadélis pensait que la France payait toujours le bilan de Sarkozy : la réalité des chiffres

"Cela fait deux ans qu’on rame, deux ans qu’on éponge les déficits de Nicolas Sarkozy" : pour Jean-Christophe Cambadélis, l'ancien président continue de faire peser l'ombre de son bilan sur la gestion actuelle du pays. Le point sur ce qu'il reste réellement des multiples réformes de l'ancien locataire de l'Elysée.

Jean-Yves Archer

Jean-Yves Archer

Jean-Yves Archer est économiste, spécialisé en Finances publiques. Il dirige le cabinet Archer, et a fondé le think tank économique Archer 58 Research.
 
Né en 1958, il est diplômé de Sciences-Po, de l'ENA (promotion de 1985), et est titulaire d'un doctorat en Economie de l'Université Paris-I Panthéon-Sorbonne.
Voir la bio »Jacques Bichot

Jacques Bichot

Jacques Bichot est Professeur émérite d’économie de l’Université Jean Moulin (Lyon 3), et membre honoraire du Conseil économique et social.

Ses derniers ouvrages parus sont : Le Labyrinthe aux éditions des Belles Lettres en 2015, Retraites : le dictionnaire de la réforme. L’Harmattan, 2010, Les enjeux 2012 de A à Z. L’Harmattan, 2012, et La retraite en liberté, au Cherche-midi, en janvier 2017.

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L'ancien président de la République a mis en place de nombreuses réformes, largement attaquées durant la campagne de 2012 par le candidat socialiste, et certaines rapidement remises en cause après la victoire socialiste.

LES MESURES ECONOMIQUES

1 - La Loi Tepa et son exonération des heures supplémentaires

Jean-Yves Archer : La Loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (dite loi Tepa) a été votée en août 2007 et comportait un "paquet fiscal " principalement axé autour de la défiscalisation des heures supplémentaires, de l'allègement des droits de succession, d'une modification de l'ISF, du bouclier fiscal, de l'encadrement des parachutes dorés, d'un crédit d'impôt sur le revenu sur les intérêts d'emprunts immobiliers.

Concernant la défiscalisation des heures supplémentaires, elle a été abrogée dès juillet 2012 : la nouvelle majorité se ralliant à un rapport parlementaire du député de l'Allier d'alors, Monsieur Jean Mallot ( rapport co-écrit avec un collègue UMP Jean-Pierre Gorges ) qui concluait que cette mesure avait coûté 0,23% du PIB et n'en avait rapporté que 0,15%.

Mais cette approche budgétaire, difficilement vérifiable en pratique, souffre d'un manque de recul qualitatif. Ainsi, dans les secteurs en pénurie de main d'œuvre qualifiée ou dans la fonction publique hospitalière, cet encouragement aux heures supplémentaires a permis de faire face aux contraintes de service. D'autre part, nul ne saurait nier qu'elle a été un adjuvent au pouvoir d'achat rejoignant le slogan " travailler plus pour gagner plus ! ".

Le bilan de cette défiscalisation mérite encore des études économétriques car les conclusions éventuellement négatives peuvent être hâtives d'autant qu'elles n'intègrent pas toujours l'impact de la réduction Fillon de 2012 : date à partir de laquelle les heures supplémentaires ont été intégrées dans le calcul de réduction des charges patronales.

Autrement dit, avec la nouvelle majorité, la mesure est devenue moins attractive pour les employeurs, qui ont subi des hausses de charges.

Jacques Bichot : Votée rapidement après l’alternance, la loi TEPA est le prototype des textes destinés à montrer que l’on agit, alors même que l’on manque d’une analyse pertinente des raisons des difficultés à surmonter. L’exonération fiscale et sociale accordée aux heures sup, emblématique de cette loi, était une provocation inutile, comme de s’afficher en des lieux bing-bling et avec des personnes du gratin des affaires : dans un pays en proie au chômage, on n’avantage pas fiscalement une formule qui peut constituer une alternative à l’embauche. De manière générale, la droite intelligente refuse les privilèges et se méfie des subventions ; c’est la droite bécassine, la "droiche" comme disait Alain Madelin, qui fonce tête baissée sur des mesures ponctuelles et catégorielle au lieu de procéder aux réformes structurelles réellement utiles.

L’aménagement de l’ISF, autre mesure de la loi TEPA, appelle le même diagnostic : l’ISF, on le supprime si vraiment on le juge néfaste pour la croissance et l’emploi, on ne rajoute pas une couche de complexité à ce monstre fiscal ! 

2 - Le "bouclier fiscal"

Jean-Yves Archer : La Loi Tepa est surtout connue pour le bouclier fiscal et pour le sentiment d'injustice sociale qu'il a suscité.

Cela étant, la précision ordonne de signaler que la première trace de bouclier fiscal dans notre législation remonte, en France, au gouvernement de Michel Rocard. Ainsi, en 1988, il a été instauré un plafonnement de l'ISF (impôt sur la fortune) selon la règle suivante : ISF + IRPP < 70% des revenus annuels.

On retrouve le même type de mesure du temps de Dominique de Villepin (2006 ) qui fait modifier le Code Général des Impôts par insertion de l'article suivant : "Les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 60% de ses revenus".  Ceci concerne l'ISF, l'IRPP, la taxe d'habitation et les taxes foncières. On assista alors au remboursement du trop-perçu par l'Administration fiscale.

Le bouclier fiscal de la loi Tepa s'inscrit dans une certaine continuité et pose pour règle qu'un contribuable ne peut payer plus de 50% de ses revenus pour s'acquitter de tous ces impôts mais aussi de la CSG et de la CRDS. Ce dispositif perdurera jusqu'à son abrogation ( article 30 de la loi de finance rectificative du 28 juillet 2011 ).

S'il est exact que l'absence d'impôt minimum à percevoir (de plafonnement du bouclier lui-même ) – a certainement été une erreur politique, il est troublant de voir qu'une partie de la campagne de 2012 a vu se développer de nombreux arguments hostiles au bouclier et que bien peu n'aient pris le soin de rappeler le "père" du bouclier en 1988 et surtout l'abrogation de 2011.

La rémanence, le souvenir dans l'inconscient collectif, l'a emporté sur la matérialité des faits. Quant à la mesure elle-même, elle paraît opportune pour motiver les forces productives d'un pays mais doit être contrebalancée par une meilleure attention à l'impact post-redistribution de l'impôt.

Jacques Bichot : Qu’il soit possible à la pression fiscale de devenir confiscatoire est le signe d’une grave maladie de notre système fiscal, qui appelle une réforme en profondeur, et non pas simplement un pansement voilant l’une des plaies provoquées par le système. Nous souffrons d’une complication extrême de la fiscalité, qui requérait un gros travail de reconfiguration. Le président Sarkozy et son équipe se seraient rendus très utiles s’ils s’y étaient attaqués. Au lieu de cela, ils ont poussé sous le tapis une partie de la poussière pour donner l’impression qu’ils faisaient le ménage : ce n’est pas comme cela que l’on sort un pays de l’ornière. 

3 - Le "non-remplacement" d'un fonctionnaire sur deux pour réduire les déficits

Jean-Yves Archer : La France ne souffre pas de sous-administration, loin de là. Dès lors, l'idée du " un sur deux " pouvait se concevoir à condition d'être mieux négociée avec les acteurs en présence et mieux intégrée à un questionnement sur les contours exacts de notre Etat. Pour l'heure, chacun sait que les agences et autres appendices étatiques ont continué d'embaucher tout autant que les collectivités locales. En matière de lutte globale contre les déficits, il y a eu un jeu de mistigri et des effets d'annonce que la réalité a démentie. (voir rapport de la Cour des comptes sur la fiscalité affectée de juillet 2013).

A l'inverse, la démarche menée en Suède s'est d'abord interrogée sur le rôle de tel ou tel service et a défini un schéma directeur de retour ( éventuel ) au secteur privé. Loin de notre RGPP ( révision générale des politiques publiques ) qui a raboté ici ou là avec un faible discernement.

Le paradoxe étant que la MAP (modernisation de l'action publique ) chère à la ministre Lebranchu est bel et bien engluée dans ce penchant français pour les copues budgétaires plus ou moins aveugles donc soumise à la question de leur pertinence.

Jacques Bichot : Il fallait, et il faut toujours, réduire le format de notre fonction publique. Mais pour supprimer des postes de fonctionnaires sans diminuer l’efficacité de l’Etat, il faut avant tout supprimer toutes les tâches inutiles dont l’Etat charge des fonctionnaires. Par exemple, il ne suffit pas de ne pas remplacer les contrôleurs ou inspecteurs du travail et des impôts qui partent à la retraite, il faut surtout débarrasser le pays d’une bonne moitié du code du travail et du code des impôts, dont les dispositions obligent à disposer de très nombreux fonctionnaires pour calculer, prélever et surveiller.

De plus, le problème du nombre des fonctionnaires est moins important que celui du statut de fonctionnaire. En dehors des services réellement "régaliens", il n’y a aucune raison valable pour avoir un statut différent de celui du privé. Des pouvoirs publics compétents et courageux se seraient attaqués à ce problème. Pourquoi une infirmière, une aide-soignante ou un agent administratif est-il fonctionnaire s’il travaille dans un hôpital ? Croit-on que l’on résoudra les problèmes de déficit de la sécurité sociale tout en continuant à embaucher sous statut de la fonction publique pour des fonctions qui ne requièrent nullement un tel statut ? On connaît le résultat : des taux d’absentéisme doubles de celui du secteur privé, des personnes totalement inaptes que l’on conserve dans leur coin, payées à faire le moins de choses possible, etc. Sous la présidence Sarkozy, on ne s’est guère attaqué aux causes de nos dysfonctionnements. Sous celle de François Hollande, on en rajoute quelques-unes : c’est encore pire, mais ce n’est pas le noir par rapport au blanc, c’est seulement un gris un peu plus sombre.

4 - Le passage de 60 à 62 ans pour l'âge de la retraite, et de 65 à 67 ans pour une retraite sans décote

Jean-Yves Archer : La réforme des retraites reste à faire. La crise en gestation des régimes AGIRC et ARRCO le démontre. La démographie et l'allongement de la vie l'imposera. Là encore, le système optimal au plan technique est connu : il vient de la Suède et de son régime par points. Dont nombre de sondages ont permis de voir son bon coefficient d'acceptabilité des Français.

La gauche est traditionnellement sensible à cette question des retraites et a lourdement critiqué le bilan Fillon. L'avenir de la crise de liquidité programmée des régimes ( y compris les fameux régimes spéciaux ) conduira le politique à intervenir et à abandonner sa posture de procrastination.

Jacques Bichot : Le relèvement des âges légaux de départ à la retraite était une mesure courageuse, mais pas du tout à la hauteur du problème. Notre système de retraites par répartition a besoin d’être rénové de fond en comble. En l’état, il est quasiment ingouvernable. Il faut l’unifier (passer de trois douzaines de régimes à un seul) et le rendre actuariellement neutre. Au lieu de cela, les gouvernements de droite, tous sans exception depuis le premier gouvernement Chirac sous Mitterrand, ont chaussé les chaussures de la gauche, c’est-à-dire entériné les principes mis en place par la criminelle réforme systémique de 1982. Le gouvernement Fillon a agi de la même manière que ses prédécesseurs. Il suffit de regarder autour de nous, aux Etats-Unis, en Allemagne, en Suède, là où il existe des retraites par répartition convenablement gérées, pour savoir ce qu’il faut faire. Ces pays n’ont pas deux âges officiels de la retraite, mais un âge pivot, avec liberté de départ dans une plage d’une dizaine d’années autour de cet âge, organisée de telle manière que la caisse de retraite (unique !) ne soit aucunement affectée par le choix que ses affiliés font librement de partir plus tôt ou plus tard. La neutralité actuarielle est le secret de cette réussite – et elle exclut les formules de décote et de surcote dépendant à la fois de la durée d’assurance et de l’âge qui existent en France. Le gouvernement Fillon a continué à bricoler au lieu de préparer et réaliser une réforme structurelle. Nous n’avons pas besoin de petites pointures seulement capables d’enfiler les chaussures de la gauche en les élargissant un peu, mais d’entrepreneurs politiques capables de véritables innovations.  

5 - La loi de modernisation de l'économie (LME) qui reprenait une partie des dispositions de la commission Attali

Jean-Yves Archer : La loi LME du 4 août 2008 avait plusieurs objectifs : amélioration du financement de l'économie, renforcement de la concurrence, essor de l'attractivité du territoire.

Le crédit inter-entreprises représente plus de 500 milliards d'euros par an. Derrière cette question des délais de paiement ( et de leur respect calendaire ) se posent de nombreuses questions. Tout d'abord, une entreprise qui paye trop en retard de manière trop systématique est deux fois plus exposée au risque de défaillances. ( source Coface ). Donc, il fallait durcir les règles qui s'imposent en matière de délais de paiement et, en cela, la LME a représenté un pas de botte de sept lieues par rapport à la kyrielle d'escarpins que tente de réunir le projet de loi Macron.

Reprenant effectivement certaines idées de la commission Attali, la loi LME a introduit des simplifications comptables, sociétales ( pour la SAS notamment ) et a contribué à fluidifier les cessions de fonds de commerce.

Il sera véritablement instructif de comparer le coût de confection au service effectivement rendu des deux lois LME et Macron. Pour l'heure, une phrase résume l'actualité législative du fourre-tout ci-devant le Sénat : " Qui trop embrasse mal étreint ".

Jacques Bichot : Cette loi ne peut certainement pas être suspectée d’avoir aggravé la situation. En fait, ce qui a été négatif dans la politique menée par la droite sous Sarkozy, c’est moins ce qui a été fait, que ce qui n’a pas été fait pour débarrasser le pays des monceaux de dispositions inutiles ou nocives mises en place par ses prédécesseurs. 

6 - La baisse de 56 000 des effectifs de la Défense pour réduire le budget militaire

Jean-Yves Archer : Conséquence de l'abandon de la conscription, la France a reformaté ses Armées dans une logique de pleine professionnalisation. Cela a supposé d'accepter des reconversions de personnels militaires ou le non-remplacement de départ en retraite. Ce type de logique a un sens à condition de bien mesurer les besoins des armées comme le fit la commission du Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale, présidée par l'éminent Jean-Claude Mallet, en 2008.

Force est de constater que le ministre Jean-Yves Le Drian est – pour sa part –  régulièrement contraint de rappeler aux décideurs publics ultimes qu'il serait très préjudiciable de restreindre les crédits alloués aux Armées en-deçà du strict respect de la LPM ( loi de programmation militaire 2014-2019 ) découlant du dernier Livre blanc de 2013.

D'autant que le coût des OPEX (opérations extérieures ) s'accroît au fur et à mesure des tensions géostratégiques.

Jacques Bichot : Droite et gauche font la même erreur : dégraisser là où c’est facile, même si c’est précisément là qu’il ne fallait pas porter le fer. Sur le terrain, le refus d’aller en Irak a été excellent, et l’intervention en Lybie tout à fait mal venue. Cette dernière est un des rares actions de la droite dont la gauche puisse dire qu’elle lui a compliqué la vie.

7 - La gestion de la crise financière en 2008 et les plans de sauvetage des banques

Jean-Yves Archer : La gestion de la crise financière a été marquée par un acte fort : la garantie réitérée des dépôts par l'Etat (discours de Toulon) jusqu'à un plafond technique de 100 000 euros.

En revanche, le plan de sauvetage reste une question ouverte. La France n'a pas suivi l'exemple britannique où l'Etat s'est porté caution, ce qui n'est actionné qu'en cas de défaut.

De même, l'exemple américain de rachat d'actifs incertains ( créances pourries ) moyennant des versements de liquidités n'a pas été suivi, même partiellement.

En France, une société privée ( la Société de refinancement ) a été constituée avec 66% du capital détenus par les banques et 34% par l'Etat. Elle a un rôle de prêteur pour les banques moyennant des échanges d'actifs de bonne qualité et ce jusqu'à un niveau impressionnant de 320 milliards d'euros. Comme l'ont fait remarqué des financiers, la démarche est inusuelle. Comme l'ont fait remarquer des juristes, l'Etat ne détient qu'une minorité de blocage alors qu'il est le bailleur de fonds des refinancements.

Autrement dit, le mécanisme qui coûtera près de 400 milliards d'endettement public à la France aurait pu être plus équilibré en matière de répartition des pouvoirs, aurait pu supposer de voir l'Etat devenir administrateur des établissements les plus demandeurs pour un unique mandat de 6 ans.

L'urgence a conduit à bâtir un dispositif qui ne parait pas, avec le recul, teinté d'équilibre. Il est logique qu'il n'ait pas pu avoir pour mission de restaurer le fonctionnement du marché interbancaire mais il demeure étonnant que de tels montants publics aient davantage servi à restaurer les fondamentaux comptables des bilans des banques sans garantie de voir une partie des fonds alloués se diriger vers l'octroi de crédits à l'économie réelle.

Jacques Bichot : Le gouvernement français a agi dans une bonne moyenne par rapport aux autres pays. Il aurait certes pu essayer d’obtenir de ses pairs une meilleure gouvernance mondiale en la matière, mais cela n’avait rien d’évident.

8 - L'action de Nicolas Sarkozy dans la crise de la zone euro

Jean-Yves Archer : L'action du Président Sarkozy durant la crise de la zone euro est connue.

Chacun s'accorde à reconnaître que son énergie et sa bonne relation institutionnelle et personnelle avec la Chancelière allemande ont aidé à élaborer le plan de sauvetage de la Grèce.

Avec le recul, et ce n'est pas de la responsabilité de la France, on observe que la Grèce a connu ( voire purement subi ) l'austérité de la Troïka sans pour autant que des réformes de structures soient menées à bien. En 5 ans, la part des créances publiques a remplacé la fraction initialement détenue par les banques.

Dans la seconde partie, plus légère, pour chaque point notre question est "Quel a été l'attitude de l'actuelle majorité, et pourquoi - si c'est le cas - n'est-elle finalement pas revenu dessus ?

Jacques Bichot : Cette crise n’était pas aussi aigüe qu’elle l’est aujourd’hui. On doit cependant regretter que la France n’ait pas donné l’exemple en matière de réformes structurelles, nécessaires pour assainir la situation et repartir du bon pied. 

 

LES AUTRES MESURES EMBLEMATIQUES

1 - L'autonomie des universités 

Jean-Yves Archer : La loi Pécresse a instauré l'autonomie des universités. Elle vise donc 60% de près de 2,5 millions d'étudiants inscrits dans l'enseignement supérieur.

Promulguée en 2007, la loi LRU ( libertés et responsabilités des universités ) a essentiellement deux finalités : un transfert de gestion budgétaire et une réforme de la gouvernance.

Ce texte est une avancée mais a été, classiquement, pollué par le débat sur les transferts de ressources aux établissements. Certains ont en mémoire la décision de fermeture de l'antenne Du Guesclin à Béziers prise en 2013 par l'université Paul Valéry de Montpellier.

Dans ce dossier de la LRU, on perçoit une volonté réformatrice constructive qui n'a pas assez été étayée par un réalisme budgétaire et comptable.

Jacques Bichot : Trop limitée. Mais le gouvernement actuel, qui songe à siphonner les maigres réserves des établissements, ne fait certes pas mieux !   

2 - La continuité du service public dans les transports terrestres avec obligation de déclarer une grève 48h avant 

Jean-Yves Archer : Droit de rang constitutionnel, la grève s'exerce dans les limites prévues par la loi. D'évidence dans notre société où les temps de trajets domicile – bureau ne cessent tendanciellement d'augmenter, la continuité du service public est un point cardinal pour des milliers, voire plusieurs millions, de travailleurs dont le salariat doit rimer avec ponctualité.

Dès lors, il est clair qu'une réforme s'imposait et qu'elle était attendue par une large majorité d'usagers – clients. Assez larges pour que nul depuis 2012 n'ait songé, de manière crédible, à revenir sur les fondements de la loi du 21 août 2007.

Jacques Bichot : Une bonne chose à l’actif de la présidence Sarkozy. Qui compense en quelque sorte la réforme en trompe-l’œil des retraites des cheminots et de la RATP. 

3 - L'obligation d'un niveau bac+5 pour devenir enseignants et suppression de l'année de stage

Jean-Yves Archer : La suppression de l'année de formation préalable à certains métiers d'enseignant public a été d'autant plus incongrue qu'elle a été mal explicitée aux intéressés. Le débat reste ouvert sur cette année et son bien-fondé, son contenu opératoire. Mais, en matière de décision publique, il faut garder à l'esprit qu'une réforme peut être anéantie par un bon slogan. Qui n'a pas entendu ces enseignants dire " mon travail doit être nul puisqu'il n'y a pas besoin de formation " ?  De facto, le slogan balaye les arguments, exactement comme dans le cas de la loi Tepa où le bouclier fiscal a cristallisé une virulence d'oppositions alors même qu'il n'existait plus au moment de l'élection présidentielle de 2012.

La France est un pays qui a besoin de réformes mais qui chérit le poids du slogan et de l'inertie : cette contribution le rapporte ou plus exactement le décrit.

" Un slogan est un lien vital entre l'organisation et les masses qu'elle tente de conduire. Il doit synthétiser une revendication précise en une phrase simple et nerveuse, tout en mobilisant les gens pour le combat ". ( " Un long chemin vers la liberté, 1996, Nelson Mandela ).

Jacques Bichot : Une concession aux idées dans l’air du temps, en faveur de toujours plus de diplômes, comme si les instituteurs simples bacheliers de la 3e république n’avaient pas fait du meilleur travail que nos bac+5 actuels.

En conclusion générale, ce que Cambadélis pourrait reprocher à juste titre au quinquennat précédent comme ayant plutôt détérioré la situation, c’est d’avoir été déjà très largement dans le sens qui est celui de l’actuelle majorité : faiblesse de l’analyse stratégique, incapacité à concevoir et organiser les réformes structurelles qui seraient réellement utiles pour remettre le pays sur le chemin du développement. Il aurait été plus confortable pour la gauche que la droite lui transmette un Etat et un pays revigorés par une bonne politique de droite : elle aurait plus facilement pu faire les bêtises dont elle est coutumière. 

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