La France, cette démocratie où on a coutume de décider d’une intervention militaire sans consulter le Parlement : faut-il s’en réjouir ou s’en inquiéter ?

Atlantico : Alors que les Chambres britanniques ont bloqué toute intervention en Syrie et qu'Obama va solliciter le Congrès, le président Hollande semble plutôt fermé à l'idée de passer par la case parlementaire pour soutenir une éventuelle action armée. Quels traits particuliers de la démocratie française cela révèle-t-il ?

Guy Millière : Il s’agit là clairement d’un héritage typiquement gaulliste. François Hollande est exactement dans la ligne de la Ve République qui offre comme chacun sait une autorité suffisante au chef de l’Etat pour qu’il puisse décider d’une intervention sans avoir à passer par la case parlementaire. En l’absence d’une obligation constitutionnelle, le seul intérêt d’une telle manœuvre pourrait être d’acquérir un supplément de légitimité auprès de l’opinion, mais la division autour du sujet syrien empêche ici de prendre des « risques ». Contrairement à ce qu’on pourrait penser, l’opposition non négligeable de l’opinion française à une intervention ne s’explique pas tellement par l’existence du précédent Irakien, mais plutôt par l’absence de justifications crédibles. Les Français ne voient pas pour la plupart l’intérêt direct d’une implication dans un dossier syrien de plus en plus explosif. S’il s’agit de punir un régime qui resterait en place, l’argument apparaît vite absurde pour beaucoup ; l’absence d’une mission claire avec un objectif précis, le renversement du régime par exemple, empêche d’apparaître ici très convaincant.  

Le Président se trouve ainsi dans une position des plus difficiles, ce qui permet à une partie de l’opposition de contester l’idée d’une intervention et de mieux le déstabiliser politiquement. La France s’est engagée dans la suite de Barack Obama dans cette affaire alors que ce dernier a décidé de changer d’avis au dernier moment en sollicitant le Congrès, et retardant ainsi le déclenchement d’éventuelles frappes. En parallèle, la défection des Britanniques n’arrange rien à la situation.

L’exécutif français se retrouve donc coincé dans une situation extrêmement inconfortable, et l’on comprend qu’il soit difficile pour lui de demander l’aval des parlementaires alors que la côte de popularité du Président est déjà au plus bas. MM Hollande et Fabius se sont mis en avant de façon très aventureuse ces derniers jours, et l’on peut regretter qu’ils ne se soient pas d’avantage assurés de la détermination de la coalition occidentale  dans le cadre d’une intervention. La France ne peut évidemment pas mener une action isolée contre le régime de Bachar El Assad, et la dépendance vis-à-vis de Washington sur ce dossier explique que l’Elysée ne souhaite pas prendre de risques supplémentaires avec l’Assemblée Nationale.

Didier Maus : La tradition française, comme d'ailleurs celle des autres grandes démocraties (Grande-Bretagne, États-Unis), est que l'initiative militaire appartient au chef de l'exécutif (Premier ministre ou président). M. Cameron n'avait pas besoin d'une autorisation de la Chambres des Communes. M. Obama a bien précisé que l'intervention du Congrès n'est pas constitutionnellement indispensable. A partir du moment où un vote parlementaire est demandé, il est évident que l'exécutif doit se conformer à son résultat, sauf à provoquer une crise politique et institutionnelle très grave. Cette "montée en puissance" des parlements s'explique d'une part par les mauvais souvenirs de l'intervention en Irak en 2003, d'autre part par le sentiment qu'il n'existe pas de véritable consensus populaire et politique à propos d'une intervention, même uniquement aérienne, en Syrie.

En ce qui concerne la France, la situation est claire : la Constitution permet au président de la République, chef des armées et véritable chef de l'exécutif, de donner l'ordre d'engagement des forces armées à l'extérieur du territoire national. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, le Gouvernement a l'obligation, dans les trois jours, d'informer le Parlement des objectifs et des modalités de l'intervention. Si celle-ci est destinée à durer plus de 4 mois, un vote d'approbation de la prolongation est indispensable. Il y a donc un progrès démocratique par rapport à la situation antérieure à 2008. Pour prendre les exemples récents, en 2011 pour la Libye, en 2013 pour le Mali, les procédures prévues par le nouvel article 35 de la Constitution ont été respectées et un vote de confirmation de l'engagement a été obtenu avant l'expiration du délai de 4 mois.

Il importe de souligner que la Constitution permet néanmoins, à l'initiative politique du président de la République, de solliciter un accord préalable du Parlement. Le 16 janvier 1991, lors de la  Guerre du Golfe, Michel Rocard, Premier ministre, avait, à la demande de François Mitterrand, présenté une déclaration de politique générale sur l'engagement de la France dans la coalition "anti Irak" et avait sollicité, et obtenu, l'accord de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Il me semble que la décision finale de François Hollande sur la demande d'un vote parlementaire dépendra très largement de la réponse du Congrès américain. Si celui-ci refuse l'autorisation, la question ne se pose plus.S'il l'accorde, il sera difficile au Président français de ne pas demander un vote de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Doit-on en déduire que, sur certains sujets, la France manque encore de maturité démocratique sous la Ve République ?

Guy Millière : Absolument. La dimension « bonapartiste » de notre régime présidentiel est dotée d’une Constitution qui offre des pouvoirs démesurés au Président de la République. Cela pouvait fonctionner dans le cas du Général de Gaulle qui s’était taillé un costume législatif à la mesure de sa personnalité politique, mais cela devient plus problématique par la suite. Une figure politique n’ayant pas les épaules pour supporter des problèmes aussi complexes que la Syrie actuellment risque de provoquer des situations cataclysmiques comme celle à laquelle nous sommes ici confrontés. La question de la légitimité d'un tel leadership finit ainsi par se poser.

Didier Maus : Compte tenu de ce j'ai indiqué plus haut, il est contraire à la réalité constitutionnelle et politique d'affirmer que la France est dans une situation moins démocratique que celle de ses voisins et partenaires. En réalité, il convient toujours de tenir compte des particularités de chaque crise internationale. Dans certains cas (Libye, Mali) il y a une véritable urgence. Cela justifie la non consultation a priori du Parlement. La crise syrienne d'aujourd'hui est passée d'une phase d'urgence, au lendemain de l'utilisation des gaz, à une phase de temporisation. Il est donc parfaitement possible de profiter de ces quelques jours de délai pour faire jouer au Parlement un rôle plus actif.

Cette orientation "bonapartiste" de la politique hexagonale vous semble-t-elle fondamentalement bénéfique ou au contraire problématique sur le long terme ? En quoi ?

Guy Millière : Cela m’apparaît problématique sur le long terme car cela montre un véritable déficit démocratique couplé d’une absence d’équilibre des pouvoirs. Comme chacun sait le pouvoir légilsatif n’équilibre pas vraiment l’exécutif dans la Ve République, et cette absence de garde-fous peut être regrettée dans des situations aussi critiques.

Didier Maus : Le contexte de 2013 n'est évidemment plus celui de 1958, très fortement marqué par les souvenirs des crises des années 1930 et de la Seconde Guerre mondiale et les menaces de la Guerre froide. 

Je suis convaincu qu'il est impossible de tout prévoir. Il est indispensable que la Constitution permette aussi bien les interventions en urgence que la délibération collective. Il n'y a pas antagonisme entre les deux dispositifs, mais au contraire complémentarité. En vertu de l'article 5 de la Constitution, le Président de la République est "le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités". Cette formulation confère au Président de la République une véritable responsabilité personnelle. Tous les Présidents l'ont ressenti comme telle. Il suffit de relire ce qu'a dit M. Hollande au lendemain de l'intervention au Mali pour constater qu'à l'instar de ses prédécesseurs, dont M. Mitterrand,  il est parfaitement conscient de cette dimension de la fonction présidentielle.