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Sanctions internationales Russie – Etats-Unis – Europe : état des lieux et bilan au crépuscule de la première présidence Trump

Alors que va s’achever le mandat de Donald Trump, considéré comme favorable aux Russes, quel bilan tirer de la politique américaine vis-à-vis de la Russie ?

Etienne Epron

Etienne Epron

Étienne Épron est un avocat français intervenant dans les relations franco-russes, il dirige le cabinet de droit des affaires Sagasser www.sagasser.com.

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Alors que s’achève le mandat d’un Président Trump largement considéré par la presse américaine à son élection comme favorable aux Russes (et même favorisés par eux), quel bilan pour la politique américaine vis-à-vis de la Russie ? Le prisme des sanctions –devenu l’instrument privilégié de la diplomatie occidentale- permet de se rendre compte que Trump ou pas, la politique américaine est restée alignée sur ses fondamentaux face à Moscou. 

L'année écoulée est restée relativement peu féconde du côté russe. La Russie s'étant contentée, d'une part, de prolonger les mécanismes de limitation des importations de produits de l'agriculture européenne en place depuis 2014 et, d'autre part, d'adapter son code de procédure civile pour permettre à ses entreprises sous sanctions d'opter a posteriori pour une compétence juridictionnelle russe en lieu et place, par exemple, d'une cour d'arbitrage étrangère.

En revanche, l'UE et les États-Unis ont continué à faire preuve d'une assiduité certaine dans l'extension des mécanismes existants ou l'adoption de nouvelles sanctions.

Du côté de l'UE, se fondant sur l'organisation du référendum sur le rattachement de la Crimée à la Russie et la construction du pont de Kertch, neuf personnes physiques et quatre sociétés ont été ajoutées à la liste des personnes sanctionnées.

Dans le contexte de la crise "Navalny", l'UE a également trouvé une nouvelle utilité au règlement européen adopté à l'occasion de la crise "Skripal", pour y adjoindre des membres de l'administration présidentielle russe, le directeur du FSB (qui rejoint sur cette liste son homologue du GRU…), deux vices ministres de la défense et un centre de recherche public en charge de la destruction des stocks d'armes chimiques hérités de l'URSS.

Enfin, le Conseil européen a une nouvelle fois prolongé le régime de sanctions découlant de la situation ukrainienne et celui en lien avec la lutte contre l'utilisation d'armes chimiques.

Du côté des États-Unis, rappelons que si l'essentiel du dispositif de sanctions frappant la Russie date de l'ère Obama, la période Trump n'a pas été avare de nouveaux textes. Sur les douze derniers mois il faut en particulier souligner le projet de loi de finances pour 2020 qui comporte de nouvelles dispositions permettant de sanctionner spécifiquement les entités ayant loué, vendu, ou fourni des navires poseurs de pipelines intervenant pour les projets Nordstream 2 et Turkstream.

Ainsi, dès le lendemain de l'adoption de cette loi, soit le 21 décembre 2019, la société suisse Allseas a annoncé la suspension immédiate de la participation de ses trois navires au projet Nordstream 2. Leur remplacement aura été une gageure pour la Russie. En effet, le navire de remplacement ayant fait l'objet d'une opposition danoise pour défaut de conformité, il aura fallu attendre le 27 octobre de cette année pour qu'un autre navire russe "l'Akamedik Cherskiy" - apparemment conforme aux exigences danoises - entreprenne d'achever les 120 km restant de ce projet. L’achèvement de Nordstream 2 aura ainsi a minima été retardé de presque 10 mois…

Plus étonnant, le 15 juillet 2020, le département d'état américain a mis à jour ses directives d'application du CAATSA, c'est à dire la principale loi permettant de sanctionner le financement des projets Nordstream 2 et Turkstream, en vue non seulement d'étendre la nature des activités susceptibles d'être sanctionnées mais encore et surtout d'organiser sa rétroactivité.

Rappelons ici que les sociétés européennes Shell, Engie, OMV, Uniper et Wintershall ont chacune souscrit des engagements de financement de Nordstream 2 à hauteur de 950 millions d'euros au mois d'avril 2017, soit quelques mois avant l'adoption du CAATSA…

À l'époque, ces géants européens de l'énergie avaient senti passer le souffle du boulet mais avaient été rassurés par l'insertion de la clause dite « du grand-père » qui excluait que ces sanctions puissent frapper les financements antérieurs à l'entrée en vigueur du CAATSA.

Les directives récemment adoptées permettant l'application rétroactive du CAATSA, c'est bien l'ensemble des acteurs européens ayant financé Nordstream 2 qui se retrouve désormais en ligne de mire. Cette situation nouvelle n'aura pas manqué de créer un certain émoi auprès des dirigeants européens.

En France, la commission des affaires européennes du Sénat a émis une proposition de résolution européenne visant à permettre une action concertée avec les autres pays européens en vue d'obtenir le retrait de ces directives.

En Allemagne, le ministre des affaires étrangères a confirmé, nonobstant cette nouvelle situation, qu'il considère que le projet Nordstream 2 serait bien achevé et que seule se posait la question des délais.

Au niveau Européen, on notera non seulement la déclaration du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères, Joseph Borrell précisant que "l'application extraterritoriale de sanctions est contraire au droit international", mais encore la protestation orale à Washington d'une délégation de 24 pays européens emmenée par l'Allemagne.

Au regard des risques que ces sanctions font courir à des entreprises européennes, il est intéressant de se rappeler que le fondement des sanctions américaines à l'encontre de Nordstream2 est très officiellement d'œuvrer pour assurer la sécurité énergétique européenne : nous protéger vis-à-vis de l'ours russe.

Outre cette motivation principale, les autorités américaines ne cachent pas voir d'un mauvais œil que ce projet diminuerait les revenus que le transit du gaz russe génère au bénéfice de l'Ukraine sur le territoire duquel passe la majorité du flux actuel de gaz entre la Russie et l'Europe.

Il est certes vrai que le marché européen est pour l’instant dominé par la Russie. Mais la Russie n'est pas nécessairement un mauvais fournisseur. Comme le rappelle l'institut Jacques Delors dans un rapport de 2019, non seulement le gaz russe est bon marché mais plus encore, la Russie s'est toujours révélée un partenaire commercial fiable et ce, même aux pires heures de la guerre froide.

Par ailleurs, l'Oxford Institute for Energy Studies souligne que le gaz russe, lorsqu'il transite par l'Ukraine, est plus cher que lorsqu'il provient directement de Russie (par exemple via Nordstream 1 ou le futur Nordstream 2).

Enfin, les Européens savent bien que les rares défauts d'approvisionnement en gaz russe (crise de janvier 2009) étaient consécutifs aux difficultés relationnelles entre la Russie et l'Ukraine, en particulier suite au virage pro-occidental de celle-ci en 2004.

Pour l'ensemble de ces raisons il apparaît économiquement assez raisonnable de limiter le transit de gaz par l'Ukraine et de favoriser un accès au gaz russe sans intermédiaire.

Constatons par ailleurs que les américains n'appliquent pas toujours leurs recommandations de méfiance vis-à-vis de la Russie concernant leurs propres importations. Ainsi, comme l'a récemment rappelé Heiko Maas, les américains ont fortement augmenté en 2019 leurs importations d'hydrocarbure russe et sont devenus le deuxième importateur mondial de brut russe…

Pour comprendre, il faut sans doute intégrer à nos réflexions que, selon le rapport annuel de l’Agence Internationale de l’Energie, les Etats-Unis vont probablement devenir le premier producteur mondial de gaz et de pétrole d’ici 5 ans et que le vieux continent, dont la production endogène diminue, importe depuis 2016 du gaz américain. C'est là un phénomène nouveau.

On rappellera au passage que le gaz américain n'est pas seulement plus cher que le gaz russe mais qu'il est aussi plus polluant. En effet, d'une part, il est acheminé par voie maritime et, d'autre part, il s'agit de gaz de schiste obtenu par fragmentation hydraulique, dont tant l'exploration que l’exploitation sur le sol français sont interdites en vertu du principe de précaution…

De là à penser que les sanctions à l'encontre de Nordstream 2 répondent non pas tant au souci de la défense de la sécurité énergétique européenne que de celle des intérêts économiques américains, il n'y a qu'un pas.

Du reste, la Pologne, la République Tchèque et la Slovaquie n’ont, eux non plus, aucun intérêt à voir transiter le gaz russe directement de la Russie vers l'Allemagne sans que celui-ci ne passe sur leur propre territoire. C'est donc fort logiquement qu'ils s'opposent à Nordstream 2, non pas pour des questions géostratégiques, mais pour des considérations économiques. Notons à ce propos que l’autorité de la concurrence polonaise vient tout juste d'infliger une amende de 6,45 milliards d’euros à Gazprom et de 52 millions d’euros à chacun de ses partenaires européens au motif que les contrevenants auraient créé une co-entreprise sans l’aval des autorités polonaises…

Seule la position de la France semble ne pas être assise sur des préoccupations économiques évidentes. En effet, si jusqu'en février 2019, elle formait avec l'Allemagne une minorité de blocage au projet de modification de la directive « gaz », elle a depuis lors revu sa position, laissant l'Allemagne seule pour défendre ce projet, faisant fi de la défense des intérêts d'Engie et, partant, fi de ses intérêts économiques propres.

Il apparaît donc clair que dans un contexte concurrentiel normal - c’est-à-dire en l'absence de sanctions - les européens ne devraient pas avoir vocation à s'approvisionner de manière significative en gaz provenant d'outre atlantique et devraient au contraire, militer pour un approvisionnement de gaz russe sans intermédiaire.

Partant, il doit bien y avoir une discrète raison économique et qui fonde tant la modification de la directive "gaz", que l'augmentation de 272% de nos importations de gaz américain entre juillet 2018 et mars 2019 que la construction d'un terminal méthanier idoine en Allemagne.

Au regard de ces éléments, il semble que si les objectifs premiers des sanctions sont politiques, ceux-ci ne sont pas pour autant dénués de considérations d'ordre économique.

Enfin, si certains s'inquiètent de la fracture du peuple américain révélée à l'occasion de l'élection présidentielle, qu'ils se rassurent, s'il n'est qu'un seul sujet pour lequel les démocrates et les républicains sont toujours d'accord, c'est bel et bien la politique de sanctions à l'encontre de la Russie.

Étienne Épron est un avocat français intervenant dans les relations franco-russes, il dirige le cabinet de droit des affaires Sagasser www.sagasser.com.

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