Retraites, la recette allemande : comment une dose de capitalisation stabilise le pouvoir d'achat

Atlantico : Les Allemands ont introduit une part conséquente de capitalisation dans leur système de retraites pour pérenniser le système. Douze ans après, comment se porte l'équilibre du système des retraites outre-Rhin ?

Jean-Olivier Hairault  : L’Allemagne est confrontée à un problème démographique beaucoup plus compliqué que la France. En plus de l’allongement de l’espérance de vie, le taux de fertilité est bien trop bas pour assurer le maintien de la population active. Le ratio de dépendance (rapport des +65 ans et des 15-65 ans) va donc augmenter de façon bien plus importante en Allemagne. Face à cette augmentation, le niveau des pensions du système par répartition a été diminué depuis le début des années 2000, par un ajustement à la baisse des droits à la retraite pour un même niveau de cotisations dans le cadre d’un système à cotisations définies. Cette baisse de la générosité du système par répartition a participé de façon assez automatique à l’équilibre des comptes du système.

Un pilier de capitalisation individuelle a été développé et encouragé par des bonifications de l’Etat, en particulier en faveur des plus défavorisés et des personnes ayant des enfants. Cette évolution est conforme à un des principes de base de la théorie économique : lorsque le rendement démographique baisse et même devient négatif compte tenu du taux de fertilité, il est plus efficace de faire monter en puissance la capitalisation dont le taux de rendement sur les marchés financiers permet globalement d’assurer de meilleures retraites.

Florence Legros: Il faut peut-être resituer les choses historiquement. Quand Bismarck a créé le système allemand, il était en capitalisation. Les premiers régimes français (hormis les régimes de militaires et marins) l’étaient d’ailleurs aussi. C’est l’hyper inflation et la Seconde Guerre mondiale qui ont conduit les pays à changer les systèmes.

En Allemagne, il y a toujours eu une tradition de régimes par capitalisation qui s’apparente à de l’épargne salariale : les « book reserve », des régimes d’entreprises dont les actifs sont conservés au bilan des entreprises promotrices. Avec les avantages que l’on voit bien : désintermédiation et financement pas cher pour les entreprises y compris modestes. En outre, on a souvent prêté à ce type de régime des vertus incitatives au travail, vertus que l’on rappelle régulièrement aujourd’hui à l’épargne salariale, y compris en France.

Ces rappels pour dire qu’il serait faux d’imputer les provisions de capitalisation aux seuls dispositifs Riester (du nom du ministre allemand qui a introduit le dispositif). Du reste, la part des fonds de pension dans le PIB allemand reste modeste : 5,3% du PIB contre 0,8 en France mais 44% en Irlande, 130 aux Pays-Bas, 100 en Suisse. 12 ans après l’équilibre du système comme tous les autres est précaire. Allongement de l’espérance de vie et faiblesse du taux de fécondité font qu’il faudra à nouveau adopter de nouvelles réformes ou mesures.

Quel impact le changement de régime a-t-il eu sur le pouvoir d'achat des salariés allemands ? Est-il resté identique avec leurs pensions à ce qu'il était précédemment ?

Florence Legros : Question intéressante. Toute la finesse de Riester a été d’annoncer la stabilisation du taux de remplacement (ratio pension/salaire d’activité) des retraités. Alors qu’il était environ de 70% du salaire net (la référence au salaire net y compris dans l’indexation existe depuis 1992), le taux de remplacement de la retraite publique passe graduellement à 64% et Riester propose d’atteindre 70% en capitalisant grâce à des allègements fiscaux calculés de façon à ce que ces allègements soient optimaux pour le contribuable qui épargnerait de sorte à avoir une rente différentielle qui comble la différence entre 70% et le taux de remplacement du moment (64% quand la réforme arrive à maturité).

Donc, il y a effectivement maintien du pouvoir d’achat mais il faut bien voir qu’il est conditionnel à la « consommation » de l’épargne ainsi capitalisée. Un peu comme si on disait aux Français que maintenant, ce qu’ils retirent de leur livret de caisse d’épargne compte dans leur revenu de retraite. C’est un problème complexe qui renvoie à la définition de l’épargne retraite. Les Allemands n’ont pas été différents des autres : ils n’ont pas sauté sur les dispositifs dont le succès a été mitigé jusqu’à  ce qu’on intègre l’immobilier dedans !

Jean-Olivier Hairault  : Globalement, le niveau de vie des retraités allemands n’a pas baissé en moyenne par rapport aux actifs depuis une dizaine d’années. Mais sa baisse est inéluctable, sauf à voir monter plus fortement la capitalisation individuelle. Il faut noter que la France n’échappera pas à cette évolution, car la valeur des pensions par rapport aux salaires va baisser de plus en plus du fait de leur désindexation par rapport aux salaires depuis la réforme de 1993, confirmée en 2003. Cette baisse serait naturellement encore plus drastique en cas de désindexation par rapport à l’inflation, si le gouvernement choisissait d’aller dans ce sens. L'Allemagne n’est donc pas une exception et la France n’échappe pas à cette baisse relative des pensions.

Il ne faut en effet pas s’y méprendre, la capitalisation ou la répartition ne peuvent pas contrer la hausse de la longévité. Que les transferts de l’activité vers la retraite soient sous forme d’épargne ou de cotisations, ils devront être plus importants pour maintenir le niveau des retraites sur une durée de vie plus longue. Mais le niveau du revenu sur l’ensemble de la vie baissera si l’âge de la retraite n’augmente pas.

Les réformes Hartz sont souvent accusées d'avoir creusé les inégalités. La réforme du système de retraite en a-t-elle généré de nouvelles ?

Florence Legros : Le régime allemand comme le régime français sont des régimes bismarckiens assurantiels contributifs : vous travaillez, vous cotisez contre le risque de perdre votre revenu du travail, le régime vous indemnise quand vous ne pouvez pas travailler. C’est une assurance contre le risque de longévité. Ce sont des régimes assurantiels : on  parle de « branche » vieillesse comme de la branche transport dans les compagnies d’assurance. Le vocabulaire est souvent le même. Les systèmes bismarckiens n’ont aucunement pour objet de corriger les inégalités primaires de revenu. S’il y a inégalité sur le revenu du travail on la retrouve dans l’assurance vieillesse. Les régimes beveridgiens corrigent ces inégalités en donnant à tous la même chose (la condition est souvent la citoyenneté comme au Danemark). Mais on les accuse souvent d’être inéquitables puisque seuls les plus nantis peuvent cotiser à un fond de pension.

Jean-Olivier Hairault  : La réforme des retraites rend les retraités plus pauvres et donc pour certains d’entre eux la situation devient si difficile qu’ils sont obligés de reprendre un travail pour compléter leur maigre retraite. Ils se retrouvent alors sur les mini-jobs très peu payés. On voit donc apparaître plus de retraités pauvres qui continuent à travailler dans des conditions très précaires. C’est évidemment une régression sociale dramatique, mais qui souligne les difficultés du monde du travail face aux évolutions démographiques. De ce point de vue, il y a une cohérence d’ensemble du modèle social depuis les réformes Hartz : l’Allemagne a choisi le travail, et parfois les petits boulots  (ici l’emploi des seniors) plutôt que l’inactivité et les prestations sociales associées.

Ce nouveau système va-t-il résister au vieillissement de la population allemande, de beaucoup plus rapide qu'en France. Ce système a-t-il pérennisé le principe des retraites ou devra-t-il être encore réformé ?

Florence Legros : Il devra clairement évoluer pour les raisons que vous évoquez. Les Allemands essaient d’avoir une politique migratoire active et d’attirer des travailleurs mais ce n’est pas une solution. Sauf à renvoyer ces migrants chez eux sans droits à la retraite, puisque leur espérance de vie croît également, ce n’est pas une solution au problème des retraites.

Jean-Olivier Hairault  : La deuxième étape de la réforme des retraites en Allemagne réside dans l’augmentation de l’âge de la retraite de 65 à 67 ans. Il s’agit de l’âge du taux plein, et non de l’âge légal qui reste à 63 ans. Disons que les allemands vont devoir travailler plus longtemps pour partir en retraite avec le même niveau de pension. Cela correspond à une augmentation de la durée de cotisations en France. Cette réforme laissera le choix entre maintenir son niveau de vie ou partir plus tôt avec une pension moindre. Elle permettra de contrer les effets de l’augmentation de l’espérance de vie et d’assurer la pérennité du système de retraite en Allemagne. L’enjeu est maintenant d’accompagner cette évolution par un changement des conditions du travail des seniors dans la société pour minimiser le nombre des travailleurs obligés de s’arrêter tôt. Sous la pression de la réforme de l’âge de la retraite, le monde du travail en fin de vie active va devoir « se réformer », mais de façon décentralisée dans le cadre de l’entreprise, presque au cas par cas.

Est-il possible et souhaitable d'introduire tout ou partie de ce système en France pour résoudre le problème du financement du système de retraite ? 

Jean-Olivier Hairault : En fait, de façon plus cachée, la baisse des pensions est déjà actée depuis la réforme Balladur de 1993. D’une certaine façon, elle est potentiellement plus dommageable pour les Français car elle n’est pas anticipée, et ce parce que mal comprise. Elle n’est donc pas compensée par une capitalisation individuelle plus forte.

La France n’échappera pas à l’augmentation de la durée de cotisations pour allonger la vie active. Cette réforme devra également s’accompagner de celle du régime d’allocation-chômage des seniors qui est en fait une pré-retraite déguisée. Il faudra travailler plus longtemps parce que nous vivrons plus longtemps. Nous n’échapperons pas à cette exigence. Le monde du travail devra alors s’adapter à cette nouvelle donne, alors qu’il a fonctionné depuis les années 1970 dans une logique totalement inverse, marquée par le départ anticipé des seniors. La France part de plus loin, les ajustements ont été retardés, ils n’en seront que plus douloureux.

Florence Legros : La nature a horreur du vide. Les Français ont un taux d’épargne très élevé qu’on explique souvent par la précaution face à un avenir incertain en termes de retraites. Ils sont bourrés d’assurances-vie (1400 milliards d’euros d’encours !) mais très clairement il s’agit d’une épargne inadaptée au financement des retraites ; il conviendrait qu’ils aient une épargne plus investie en actions (l’assurance vie en unités de compte ne représente que 15% du total) et dédiée à la retraite. Aujourd’hui, l’épargne retraite stricto sensu (PERP, PERCO, madelin) ne représente que 2,5% du revenu des retraités, une part qu’il va falloir accroitre sauf à considérer que les Français doivent se contenter des vecteurs actuels, encore une fois inadaptés.