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L’affaire Leonarda a montré les limites de la politique française du droit d'asile.
L’affaire Leonarda a montré les limites de la politique française du droit d'asile.
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Problème de fond

Réforme du droit d’asile : où sont les vrais blocages

Le ministre de l'Intérieur, Manuel Valls, a affirmé mercredi 23 octobre son intention de réformer en profondeur le droit d'asile afin de réduire les longs délais de traitement de dossiers.

Maxime  Tandonnet et Sylvain Saligari

Maxime Tandonnet et Sylvain Saligari

Maxime Tandonnet est un haut fonctionnaire français, qui a été conseiller de Nicolas Sarkozy sur les questions relatives à l’immigration, l’intégration des populations d’origine étrangère, ainsi que les sujets relatifs au ministère de l’Intérieur.

Il commente l'actualité sur son blog personnel.

Sylvain Saligari est avocat au barreau de Paris. Il est spécialisé dans le droit d'asile.

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Atlantico : L’affaire Leonarda a montré les limites de la politique française du droit d'asile. Le ministre de l'Intérieur veut réformer la loi sur le droit d'asile. Au-delà des débats actuels sur le cas Leonarda, où sont les vrais blocages ?

Maxime Tandonnet : Les enjeux de l’accueil des demandeurs d’asile remontent au milieu des années 1990 et  n’ont bien sûr pas attendu « l’affaire Leonarda » pour faire parler d’eux. Les questions fondamentales restent les mêmes. En principe, selon la convention de Genève ratifiée par toutes les grandes démocraties, la France s’engage à protéger, accueillir toute personne victime de persécutions dans son pays d’origine. Les demandeurs d’asile, personnes qui se trouvent sur le territoire français et souhaitent obtenir la qualité de réfugié doivent déposer un dossier auprès des autorités et juridictions françaises, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) puis en appel la Commission nationale du droit l’asile (CNDA), tous deux chargés d’examiner si leur demande est fondée ou non.  Or le dispositif est  encombré par la masse des demandes qui ont augmenté de 72% en cinq ans pour atteindre 62 000 en 2012. La durée totale moyenne de l’examen des dossiers dépasse les deux ans. Or plus le temps passe et plus il est compliqué par la suite d’assurer le retour dans leur pays des déboutés du droit d’asile qui ont tissé des liens en France et scolarisé leurs enfants.

On a également un problème de coût, l’accueil des demandeurs d’asile représentant une dépense d’un demi milliard d’euros, en hausse constante. L’hébergement des demandeurs d’asile constitue également un casse-tête pour les pouvoirs publics. Le nombre des CADA – centres d’accueil des demandeurs d’asile – est passé de 10000 en 2002 à 20 000 aujourd’hui mais il est toujours insuffisant et l’Etat doit recourir à l’installation de famille dans des hôtels. Nos capacités d’accueil sont donc saturées par l’augmentation du volume de la demande d’asile. L’opinion publique est particulièrement préoccupée par ces phénomènes dans lesquels elle voit un signe d’impuissance de l’Etat.

Sylvain Saligari : D'un côté, il y a la logique du ministère de l'Intérieur qui tend à apprécier la question de l'asile sous un angle essentiellement migratoire et comptable et de l'autre il y a une logique judiciaire et procédurale qui vise à assurer une justice équitable et de qualité. Il faut trouver le bon compromis entre ses deux tendances. Concernant l'OFPRA et les délais d'instruction, il s'agit avant tout d'un problème de moyen et de personnels. Les délais peuvent être raccourcis mais il ne faut pas que cela soit fait au détriment de la qualité de l'instruction qui a déjà été pointé du doigt. Il faut savoir que le demandeur ne peut toujours pas être assisté par un avocat devant l'OFPRA alors que cet organisme a vocation à être une juridiction de premier degré, et cela au mépris des normes européennes.

Concernant la Cour nationale du droit d'asile, seule véritable juridiction et qui intervient en appel, les délais d'instruction peuvent être difficilement plus courts en raison des contraintes liées à la procédure administrative et aux droits de la défense. Les délais ont déjà été considérablement raccourcis ces dernières années et aller au delà serait probablement attentoire aux droits des requérants. 

En effet, il y a des spécificités propres au contentieux de l'asile qui empêchent que ses affaires puissent être jugées rapidement. Il appartient à un demandeur d'asile de démontrer qu'il craint des persécutions en cas de retour. Un personne qui a fuit son pays, est souvent partie dans des conditions difficiles qui ne lui ont pas permis de préparer préalablement son dossier. Il doit donc obtenir des attestations et des preuves écrites confirmant ses allégations. Or cela prend du temps lorsque ces documents viennent de leurs pays d'origine et qu'il faut les faire traduire.  Les dossiers sont souvent complexes. Il est nécessaire d'avoir plusieurs entretiens avec les personnes en présence d'interprètes, il faut faire des expertises médicales, des suivis psychologiques...

Dans l’affaire Leonarda, les fonctionnaires et les juges, chargés de faire appliquer la loi, ont débouté la jeune fille et sa famille. Une nouvelle obligation de quitter le territoire français a été signée quatre ans et demi après que la famille est entrée illégalement en France et après avoir épuisé 6 procédures. Comment l'expliquer ?

Maxime Tandonnet : La CNDA est une juridiction indépendante, placée dans l’orbite du Conseil d’Etat. En raison de ses procédures et de ses moyens, la durée de l’instruction des dossiers - en appel à la suite d’une décision négative de l’OFPRA - est à l’origine de l’explosion des délais. Notre système est par ailleurs complexe facilitant les procédures dilatoires. Avec le temps qui passe, un demandeur d’asile débouté peut toujours invoquer des « éléments nouveaux » dans son dossier, et présenter une demande de réexamen. Quant au rapatriement forcé des familles déboutées du droit d’asile avec enfants dans leurs pays d’origine, il est toujours difficile à mettre en œuvre pour les pouvoirs publics en raison de considérations humanitaires, surtout si elles sont installées depuis plusieurs années. Le sujet est autant politique, moral ou psychologique que juridique.

Sylvain Saligari : Il y a un amalgame dans cette affaire qui est fait entre plusieurs procédures qui n'ont rien à voir entre elles. Ici, ce n'est pas le problème du droit d'asile mais plutôt de l'exécution par le ministère de l'Intérieur d'une obligation de quitter le territoire.

Il faut savoir que cette famille pouvait être reconduite dans son pays depuis la date de son premier rejet à la Cour nationale du droit d'asile, soit depuis 2011 (sauf erreur de ma part) et que les procédures postérieures n'étaient pas suspensives à un retour dans dans leur pays. C'est donc plus un problème de police relevant de la préfecture que des instances de l'asile.

Quelles solutions paraissent aujourd'hui les plus crédibles ?

Maxime Tandonnet : L’accélération des délais d’examen des demandes d’asile est un impératif absolu. Une directive européenne va obliger les gouvernements à accorder le droit au travail aux demandeurs d’asile 9 mois après le dépôt de leur dossier si une décision définitive n’a pas encore été prise. Si on ne parvient pas à régler ce problème de délai, la procédure d’asile risque ainsi de favoriser un appel d’air supplémentaire de migrants économiques. Il faut donc clairement enfermer la procédure de l’OFPRA et de la CNDA dans des délais stricts ne dépassant pas 6 mois au total et permettant le rapatriement des demandeurs d’asile déboutés. Le Royaume-Uni, qui est une grande démocratie libérale, applique ce principe. Pourquoi ne le ferions-nous pas ? 

Au-delà, il semble nécessaire de changer totalement de logique pour mettre fin à un système dévoyé de sa vocation initiale. Aujourd’hui, 80% des demandeurs d’asile sont déboutés et seuls 20% s’avèrent être réellement des réfugiés. L’enjeu aujourd’hui, c’est de sauver le droit d’asile authentique - la protection des victimes de persécutions - en évitant les détournements de procédure et l’encombrement désastreux du dispositif. L’asile devrait être demandé en amont, soit auprès d’une ambassade européenne soit au passage de la frontière avant d’entrer dans un pays de l’Union européenne, soit très peu de temps après l’entrée sur le territoire. Un premier filtre serait opéré permettant le rapatriement de personnes qui à l’évidence ne sont pas de véritables réfugiés. En outre, le sujet de l’asile devrait être totalement géré sur un plan européen. Aujourd’hui, Bruxelles impose des normes et des contraintes croissantes aux Etats qui doivent s’en accommoder dans des conditions parfois acrobatiques. La France est le premier pays d’accueil des demandeurs d’asile en Europe depuis 2004 car ses modalités d’accueil et sa jurisprudence sont plus favorables qu’ailleurs. Il devrait à l’avenir exister un seul OFPRA européen et un dispositif totalement harmonisé en Europe, fonctionnant sous le contrôle commun des gouvernements, de manière à permettre que le flux des demandeurs d’asile se répartisse équitablement entre tous les pays de l’Union européenne. Hélas, cette idée de bon sens, conforme aux intérêts de la France, est loin d’être admise par les gouvernements.

Sylvain Saligari: Il faut rappeler que le droit d'asile est d'une grande noblesse dont notre pays doit s'enorgueillir et que nous devons maintenir un standard élevé qui d'ailleurs assure un certains rayonnement à notre pays. On peut raccourcir un peu les délais de procédure mais le système existant doit également être améliorer avec de meilleures garanties de procédure pour les demandeurs.

Pour les personnes déboutés de l'asile qui ne souhaitent pas quitter la France, c'est un autre problème qui relève de la préfecture et donc du ministère de l'Intérieur.

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