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Mais pourquoi la politique du logement ne se donne-t-elle pas les moyens de construire chaque année les 400 000 logements dont a besoin la France ?
©Flickr/unicellular

Impuissance volontaire

Mais pourquoi la politique du logement ne se donne-t-elle pas les moyens de construire chaque année les 400 000 logements dont a besoin la France ?

Le président du groupe Nexity, Alain Dinin, a dénoncé dans un entretien à Paris Match la baisse du nombre de constructions de logements, ceux-ci passant sous la barre des 400 000 cette année. Une situation qui préoccupe depuis un certain temps l'ensemble du secteur, le politique étant incapable de répondre à leurs inquiétudes.

Michel Mouillart

Michel Mouillart

Michel Mouillart est professeur d'économie à l'Université Paris X, spécialiste de l'immobilier et du logement.

Il est le co-auteur de La modernité des HLM : Quatre-vingt-dix ans de construction et d'innovations (La Découverte, 2003).

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Atlantico : Les professionnels du bâtiment tentent d'alerter le gouvernement depuis la présentation de sa stratégie pour le logement à la fin du mois de septembre, critiquant notamment une vision uniquement budgétaire du secteur. Beaucoup aussi pointent les conséquences sur les conditions de vie et d’habitat de l’abandon par l’Etat des territoires situés en dehors des grandes métropoles, la remise en cause des soutiens publics (PTZ, dispositif Pinel,  …) ayant surtout pénalisés les secteurs ruraux et les villes moyennes de Province. Ces décisions pénalisant surtout les ménages pauvres et modestes. Que pouvez-vous nous dire de cela ? Et tout ceci ne se constate donc que depuis septembre dernier ?

Michel Mouillart : Après deux années d’une progression soutenue, l’activité des marchés immobiliers qui avait commencé à se relever dès l’automne 2014 est parvenue au zénith au cours de l’année 2017. Toutes les conditions nécessaires avaient été réunies pour cela : des très bonnes conditions de crédit, des incitations publiques assez puissantes, un moral des ménages en amélioration régulière … et des prix de l’immobilier encore accessibles sur de nombreux territoires.

Mais durant l’été 2017, les premiers signes d’affaiblissement de la conjoncture se sont observés. Avant même les décisions budgétaires de la loi de Finances pour 2018, les ventes des constructeurs de maisons individuelles se sont effritées, le nombre des permis de construire a plafonné, les signatures des compromis de vente de logements anciens se sont faites moins nombreuses, la production de crédits à l’habitat (hors les rachats de créances) s’est dégradée, les agréments de financement de logements locatifs sociaux ont fléchi, …

Alors certes, il n’est pas toujours bienvenu de souligner les faiblesses de la conjoncture lorsqu’elle paraît solide, notamment à ceux qui n’hésitent pas à reprocher aux prévisionnistes de « jouer les Cassandre ». Pour autant c’est bien dans ce contexte que les décisions publiques de l’automne 2017 ont contribué à transformer en retournement ce qui n’aurait pu rester qu’une mauvaise parenthèse. S’inscrivant dans la voie ouverte par la Ministre de l’Egalité des Territoires et du Logement en 2012, c’est donc la deuxième fois depuis la crise du début des années 90 que l’action des pouvoirs publics est devenue pro cyclique ! La deuxième fois par exemple, qu’en période de récession naissante des marchés immobiliers, la primo accession des ménages modestes ne serait plus préservée, sans qu’une offre de substitution ne vienne soulager leur demande !    

Dans ces conditions, l’année 2018 a confirmé la dégradation de l’activité, aucun marché ne semblant plus en mesure de résister à la contraction de la demande. Même une nouvelle amélioration (spectaculaire) des conditions de crédit, un assouplissement (exceptionnel et critiqué par les autorités monétaires) des modalités d’octroi des prêts et une adaptation remarquable de l’offre bancaire à la situation créée par la dégradation/disparition des soutiens publics à la demande n’ont pu contrecarrer les tendances récessives des marchés. 

On peut donc retirer de tout cela le sentiment qu’il n’y a malheureusement rien de nouveau dans le constat qui a été récemment dressé par des professionnels du secteur, notamment ! Et c’est certainement là qu’il faut s’interroger. Car comment peut-on expliquer maintenant que tous les indicateurs de la conjoncture étant déjà passés à l’orange dès le printemps dernier, les commentateurs n’aient pas vu qu’ils n’étaient plus au vert ? Alors quand aujourd’hui, les indicateurs ne font que virer au rouge, on se demande si une fois encore des décisions de soutien au secteur (peu probables) ne viendraient pas trop tard pour sauvegarder les emplois et les entreprises, pour éviter un durcissement d’une crise quantitative du logement que beaucoup ne cesse de nier, … 

Vous pensez à un secteur particulier permettant d’illustrer votre propos ?

Michel Mouillart : Dans un paysage dominé par les inquiétudes des agents économiques et par les incertitudes de l’environnement des marchés, la production de crédits immobiliers aux particuliers s’est caractérisée par un affaiblissement, un recul qui jusqu’à présent a tout de même été sensible. Par exemple et pour nous limiter à cela, pour les 9 1ers mois de 2018 la production de crédits permettant aux ménages d’acheter des logements neufs, des maisons à des constructeurs ou des appartements à des promoteurs, a été de 7.2 % inférieure à qu’elle était en 2017 à la même époque : et si on tient compte de la hausse des prix des logements neufs intervenus dans le même temps, le recul est de 9.7 % !

Il aurait été étonnant que l’activité de construction ne soit pas affectée par cette chute de la production de crédits. D’autant qu’au cours du printemps 2017, les ventes des constructeurs de maisons individuelles avaient déjà commencé à hésiter, pour finalement reculer. Et la demande diminue rapidement depuis le début de l’année 2018, sans que le marché ne semble pouvoir se ressaisir : en septembre, le nombre des ventes (brutes) était en diminution de 12.1 % sur les trois derniers mois.

L’atterrissage de la conjoncture dans ce secteur de la construction de maisons individuelles est donc loin de se faire en douceur. Bien sûr, le choc d’activité du début de l’année a répondu à la dégradation du PTZ dans les zones C et B2 et, partout, à la suppression des aides personnelles à l’accession. En l’absence de l’effort d’adaptation de l’offre bancaire pour compenser la détérioration des soutiens publics (la baisse des taux, l’allongement des durées, …), la chute d’activité aurait d’ailleurs été plus forte encore : car compte tenu de la brutalité du choc provoqué sur la solvabilité de la demande, les ressorts du marché ont été fortement détériorés. Et le niveau annuel des ventes devrait baisser de près de 15 % en 2018, pour un total de ventes réalisées de l’ordre de 115 000 unités (contre 133 000 ventes en 2016 et 135 000 en 2017).

Dans les prochains mois, la (lente) remontée des taux des crédits immobiliers et le (très probable) durcissement des conditions d’octroi des prêts vont peser sur une demande déjà fragilisée par la remise en cause des soutiens publics. Alors que les orientations de la loi de Finances pour 2019 ne laissent guère de place à  une amélioration des dispositifs de soutien de la demande. Le recul des mises en chantier va donc se poursuivre en 2019, avec à la clé un risque non négligeable pour l’emploi.

Ces constatations concernent aussi le cas particulier des HLM ?

La remise en cause des soutiens publics à l’accession à la propriété a nettement affecté la dynamique d’expansion du marché de la maison individuelle. Comme d’ailleurs la détérioration du dispositif Pinel a pesé sur les marchés de la promotion immobilière dans les zones C et B2. Mais les conséquences de ces décisions publiques ont aussi participé à la détérioration des équilibres de financement des opérations nouvelles de construction locative sociale : en rendant plus difficile (voire presque impossible) le montage de ces programmes de construction s’inscrivant dans un projet urbain mixant accession à prix maitrisés, investissement locatif privé et locatif HLM. D’autant que depuis l’été 2017, les annonces  concernant le projet de loi de Finances pour 2018 avaient déjà altéré le dynamisme dont les organismes d’HLM avaient fait montre depuis la fin des années 90.

En effet à partir du mois de mai 2017, la consommation des agréments de financement des logements locatifs sociaux avait commencé à fléchir. Les négociations autour de la réforme d’Action Logement avaient ralenti les engagements du 1 % en faveur de la construction locative sociale. Puis avec les premiers mois de 2018, les inquiétudes des organismes d’HLM se sont renforcées, les amenant à réduire de façon sensible leur recours à de nouveaux agréments. La baisse des APL location et la création d’une réduction de loyer de solidarité (l’article 126 de la loi de Finances pour 2018) ont eux aussi pesé lourdement sur la consommation des agréments. Après avoir affiché un recul « spectaculaire » au 1er semestre de l’année, cette consommation ne s’est pas redressée durant l’été, bien au contraire : avec pour les 9 premier mois de l’année « - 65 % par rapport à la période correspondante de 2011 et - 50 % par rapport à celle de 2015 ».  

Quelle que soit la dynamique de la consommation des agréments d’ici la fin de l’année 2018, il est (très) peu probable que le bilan final permette d’atteindre le chiffre de l’année 2017 qui lui-même était déjà en recul notable par rapport à 2016 : 119 000 unités en 2017, contre 130 000 unités en 2016 (- 8.5 %). Comme les agréments sont les permis de construire de demain, et les ouvertures de chantier d’après-demain, le repli du nombre de logements locatifs sociaux déjà constaté en 2018 va donc se poursuivre au-delà : après 105 000 logements locatifs sociaux mis en chantier en 2017, sur la base de la consommation des agréments de financement de logements neufs (et de son essoufflement) au cours des dernières années, ce sont (à peu près) 97 000 logements qui devraient être commencés en 2018 ; puis entre 2018 et 2020, et quelle que soit la consommation du 4ème trimestre de cette année, la baisse se poursuivra pour ramener ces mises en chantier vers les 85 000 unités, vers leur niveau de 2009 avant que le Plan de Relance mis en place afin de contrer les conséquences de la crise économique et financière internationale ne soit mis en œuvre.  

Les tendances de la quasi-totalité des secteurs de la construction sont donc mal orientées. L’affaiblissement général de l’activité est d’ailleurs sensible sur les autorisations, avec en septembre des chiffres qui en témoignent : - 10.9 % en trimestriel glissant (en glissement annuel) dans le secteur diffus, - 17.1 % et une montée rapide des annulations dans le collectif, … Des annulations dans le collectif qui se situent en septembre à leur niveau le plus élevé depuis la fin des années 2000, même au pire de la crise économique et financière internationale des années 2008-2009 : avec 26.2 %, contre 18.7 % en moyenne de longue période. Aussi constate-t-on maintenant un recul de 5.8 % du nombre de permis de construire, en niveau annuel glissant. 

Le retournement de la conjoncture qui s’était amorcé dès le mois d’août 2017, donc avant la mise en œuvre des décisions budgétaires remettant en cause ou détériorant la plupart des soutiens publics à la construction, a été amplifié depuis par les mesures budgétaires prises dans le cadre de la loi de Finances pour 2018. 

On remarquera alors qu’au cours des 30 dernières années, les retournements de la construction sont presque toujours provoqués par la remise en cause des soutiens publics … alors que l’élargissement des soutiens publics déclenche (ou amplifie) la reprise de l’activité.

Qu'est-ce qui explique selon vous la grande difficulté qu'ont eue les récents gouvernements à traiter la crise du logement efficacement ?

Depuis la mise en œuvre du Plan de Relance décidé par le Président Sarkozy en 2008, l’administration des Finances n’a eu de cesse de reprendre le contrôle d’une situation … qui lui avait échappé. Cela a commencé à redevenir possible en 2012 : la mise en œuvre permanente de la stratégie de contrôle des aides poursuivie par l’administration des Finances a accompagné le recul de l’effort global de la collectivité en faveur du logement et surtout, de l’effort budgétaire de l’Etat. Et depuis mai 2017, cette administration décide de (et pilote) la politique du logement. On a donc vu ressortir les discours d’antan selon lesquels les dispositifs actuels (d’aide et de soutien au secteur du logement) ne sont pas efficaces : par exemple, selon cette administration, le dispositif des aides au logement ne permet plus de réguler l’activité du secteur du logement et de la construction, ayant perdu les propriétés contra cycliques qui furent les siennes par le passé.

Pourtant, rien dans l’histoire du secteur de l’immobilier et de la construction de ces 30 dernières années, par exemple, ne permet d’accréditer une telle thèse. Qu’il s’agisse du Plan de relance de la construction décidé au printemps 1993 (Plan de Charrette), puis de l’extension des aides à l’accession à la propriété qui a accompagné la mise en place du PTZ à l’automne 1995. Ou de la mise en place du Plan de Cohésion Sociale et du Programme National pour la Rénovation Urbaine qui a notamment permis de tripler le niveau de la construction locative sociale entre 2001 et 2011. Ou encore du Plan de Relance de la construction et des mesures de soutien à l’ensemble du secteur du logement décidés dès la fin de l’année 2008 pour contrecarrer les conséquences récessives majeures de la crise économique et financière internationale qui s’était déclenchée quelques mois auparavant. Ou enfin de la relance de la primo accession à la propriété et de l’investissement locatif privé dès l’automne 2014 qui a permis de sortir de la nouvelle crise de la construction ouverte en 2012, par exemple.

En revanche, les décisions publiques remettant en cause les dispositifs d’aide dans le but essentiel d’alléger les engagements budgétaires de l’Etat, sans réflexion préalable sur leurs conséquences et/ou sur des mesures de substitution/compensation permettant d’atténuer la brutalité de leurs conséquences économiques et sociales, ont toujours provoqué un recul (parfois sensible) du niveau de la construction (et de l’activité des autres marchés immobiliers résidentiels). Mise à part la chute de la construction déclenchée par la crise internationale des années 2008-2009, et néanmoins rapidement amortie par un Plan de Relance, les trois replis (crise du début des années 90, retournement de l’automne 1995 et récession des années 2012 et 2013) autres que le plus récent (déclenché par les décisions prises dès l’été 2017) trouvent leur origine dans la dégradation du budget du Logement. 

On se rappelle ainsi que la suppression du PTZ dans l’ancien sans travaux en 2012 a provoqué une chute du nombre de logements anciens achetés par les ménages de près de 25 %. La suppression du dispositif Scellier et la dégradation du PTZ intervenues en 2012 ont ramené le niveau de la construction sous le niveau auquel elle était descendue lors de la crise économique et financière internationale des années 2008 et 2009. La détérioration du PTZ et la suppression des aides personnelles en faveur de l’accession ont entrainé une chute de 14.4 % des ventes des constructeurs de maisons individuelles durant le 1er semestre de 2018 …

Bien sûr, la remise en cause des dispositifs d’aide, leur dégradation et/ou leur transformation a toujours eu une conséquence (très) sensible sur le niveau de l’emploi du secteur. Car, au-delà des déclarations et des interviews, personne n’a jamais vraiment réussi à mettre en œuvre une stratégie permettant de faire plus et mieux avec moins. Par exemple, et pour se limiter aux effectifs dans le logement et les activités immobilières, le nombre d’emplois détruits entre 2012 et 2015 a été de l’ordre de 130 000 unités, d’après l’INSEE. Alors que durant la crise des années 2008 et 2009, la perte n’avait été que de 70 000 unités, grâce aux soutiens publics dont le secteur avait bénéficié. De même, entre 2012 et 2015, la chute de la construction a renforcé les difficultés d’accès à un logement en réponse à la montée des besoins insatisfaits (de l’ordre de 200 000 unités, au total) ...    

Quelle mesure prioritaire le gouvernement devrait-il adopter le plus rapidement possible selon vous ?

Relancer la construction ! Car en dépit du relèvement éphémère du niveau de la construction constaté en 2017, le nombre de logements mis en chantier pour 1 000 ménages va continuer à descendre, dans les prochaines années, pour s’établir à un niveau guère plus élevé qu’il y a 65 ans. 

Il sera probablement difficile, dans ces conditions, de faire face aux enjeux démographiques à venir, aux migrations climatiques qui s’annoncent ou aux besoins de la modernisation énergétique du parc de logements qui ne pourront être satisfaits par de simples travaux d’entretien là où il faudrait reconstruire. Sans même parler du renouvellement d’un parc obsolète sur de nombreux territoires, comme l’actualité récente des 450 000 logements indigne a pu l’illustrer. Mais sans doute ces objectifs qui étaient ceux d’hier ne sont plus ceux de demain …  

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