Atomisation de la vie politique : les leçons de la IVème République pour comprendre ce qui nous attend

Atlantico : Emmanuel Macron a dessiné mardi 28 mars les contours du fonctionnement de sa future majorité, et a souhaité ajouter qu'il "n’aspir[ait] pas à être président de la IVe République". Pouvez-vous nous décrire le système politique de cette période ? Comment la politique au sens large se trouvait-elle orchestrée, que ce soit en termes de production des lois que des différents processus législatifs ?

Jean Petaux : La IVème République est le type même du régime parlementaire bicaméral. Dans le prolongement de la IIIème République, le chef de l’Etat n’a qu’une fonction honorifique. Il est élu par le Congrès, autrement dit par les deux  chambres du Parlement, et n’a pratiquement aucune compétence propre. Comme l’a résumé fort bien le général de Gaulle dont le sens de la formule n’avait d’égal que l’intelligence : "Le président de la République, dans la constitution de 1946, inaugure les chrysanthèmes". Le pouvoir exécutif est détenu par le président du Conseil (équivalent du premier ministre) et, de fait, le pouvoir législatif dispose du "dernier mot" sur l’exécutif. Le droit de dissolution de l’Assemblée par le président de la République existe certes, mais il est tellement encadré constitutionnellement que son application n’a jamais été envisagée en 11 ans d’existence. Ce régime parlementaire classique se trouve renforcé par un mode de scrutin pour l’élection des députés qui accentue encore l’importance des partis politiques. Là encore, fustigeant ce fameux "régime des partis", de Gaulle quitte le pouvoir au début de l’année 1946 avant même que ne soit proposé aux Français le premier projet de Constitution de la IVème République (qui va être rejeté d’ailleurs), considérant que les partis politiques vont, dans ce nouveau régime, retrouver la capacité de peser sur la vie politique tels qu’ils pouvaient l’avoir sous la IIIème République, jusqu’au désastre de la 1940. Le scrutin proportionnel plurinominal et départemental, en vigueur de 1946 à 1958, accentué par le mécanisme très complexe pour ne pas dire carrément tordu des "Apparentements" en vigueur aux législatives de 1951 et de 1956, va conduire d’une part à une fragmentation de la représentation parlementaire et la création de petits partis qu’on va appeler "charnières" qui vont "faire" et "défaire" les gouvernements. C’est le cas, par exemple, de l’Union démocratique et socialiste de la Résistance (UDSR) comptant 26 députés en 1946, 16 en 1951 et 19 en 1956, mais permettant à son président, à partir de 1953, François Mitterrand, d’occuper des ministères très importants comme la Justice ou l’Intérieur alors que son poids politique dans le pays est très faible.

La IVème République se caractérise par une très grande instabilité gouvernementale. 28 gouvernements ont été formés entre 1946 et octobre 1958. Leur durée moyenne a tout juste dépassé les 5 mois. Seuls deux gouvernements ont dépassé une année : celui de Queuille en 1948 (tout juste d’ailleurs) et celui de Guy Mollet (plus de 15 mois en 1956). Le gouvernement Queuille a duré essentiellement parce qu’il n’a rien fait. Neuf présidents du conseil sont demeurés en place moins de 41 jours, soit un tiers, et dans la dernière année du régime, de mai 1957 à la crise du 13 mai 1958 qui marque le retour du général de Gaulle aux affaires, année terriblement secouée par les événements d’Algérie, pas moins de 5 gouvernements ont été formés, durant en moyenne moins de deux mois chacun. Pour tout dire la IVème République était absolument ingouvernable. Mais cela n’a ni empêché la Reconstruction de la France et le lancement d’une économie fructueuse qui allait se caractériser par une période de développement économique inconnu jusqu’alors. La réalité, au-delà des crises politiques et gouvernementales chroniques et répétées, c’est que la haute administration française quant à elle ne "bougeait" pas. La continuité de l’Etat était assurée par la Haute Fonction publique. Souvent d’ailleurs de jeunes et brillants technocrates tout juste sortis d’une nouvelle école, l’Ecole Nationale d’Administration, créée par Michel Debré en 1945, remarquable initiative. Cette "technocratie" demeurait totalement inchangée en dépit de la "valse des portefeuilles ministériels".

Chaque nouveau gouvernement était conçu et formé pour traiter d’une seule question politique inscrite à l’agenda parlementaire et politique. Soit il y parvenait mais devait "tomber" sur la question politique suivante parce qu’il n’avait pas été "monté" pour répondre à la nouvelle injonction qui se posait, soit il n’y parvenait pas. Dans ce cas le gouvernement était renversé, on essayait une autre combinaison, et on retentait le coup. Bien évidemment ce mode de fonctionnement a eu des conséquences désastreuses pour régler le conflit indochinois par exemple jusqu’à l’investiture de Pierre Mendes France, le 18 juin 1954, quarante jours après la triste défaite de Dien Bien Phu justement, le 8 mai 1954, avec une mission bien précise : se désembourber du théâtre indochinois… Jusqu’au gouvernement Mendes, ses prédécesseurs tels Joseph Laniel, un incompétent notoire doublé d’un médiocre fainéant, n’ont rien fait, attendant tout simplement de "tomber" comme des fruits murs. Mendes lui-même ne durera que 9 mois, mais sa présidence du Conseil sera celle qui restera le plus longtemps dans les mémoires de la Quatrième, parce que Mendes était un véritable homme d’Etat, extrêmement compétent et doté d’une intelligence politique hors-norme.

Dans quelle mesure les difficultés auxquelles le candidat d'En Marche! est confronté pour obtenir une majorité parlementaire l'exposent-elles à des problèmes similaires à ceux connus sous la IVème République ?

Il n’est guère envisageable de comparer la Quatrième République, son fonctionnement, ses institutions, l’état des forces politiques alors, la situation de la France par rapport à son Empire qu’elle ne parvenait plus à contrôler avec la situation actuelle du pays. Donc, à maints égards, Emmanuel Macron, à supposer qu’il soit élu président de la République, ne sera pas du confronté aux mêmes problèmes que ses deux lointains prédécesseurs sous la IVème République : Vincent Auriol et René Coty. Tout au plus peut-on considérer que le nouveau président de la République ne disposera pas d’une majorité absolue, concentrée sur son "seul" parti politique, dans la nouvelle législature qui sera élue les 11 et 18 juin 2017. Ce cas de figure est arrivé plus d’une fois depuis 1958. Bien évidemment, en tout premier lieu, ce fut le plus spectaculaire, lors des trois "cohabitations" qui ont vu s’opposer deux légitimités électorales concurrentielles : la présidentielle et la parlementaire. Cela est arrivé deux fois avec un président socialiste et une majorité de droite et centriste à l’Assemblée nationale (1986 et 1993) et une fois avec la situation politique inversée (1997). Dans les trois cas on a vu que le président a pu parfaitement continuer de "présider", conformément au texte constitutionnel, tenant parfaitement son rang international et passant son temps à mettre des "bâtons dans les roues" de son premier ministre. A ce jeu, Mitterrand l’a largement emporté sur Chirac. Mais en 1958, même en 1962 malgré un quasi-tsunami gaulliste, à plus forte raison en 1967 et en 1988 par exemple, le président de la République n’a jamais "jouit" d’une majorité parlementaire absolue à l’Assemblée où le "parti présidentiel" (l’UNR-UDT par exemple ou le PS) aurait obtenu, a lui seul, la majorité absolue des sièges de députés. Cela n’est arrivé qu’en juin 1968 (contre-choc des événements de Mai 68 amenant à l’Assemblée une "chambre bleue horizon" où l’UDR est très largement majoritaire) et en juin 1981 (vague rose consécutive à la victoire du 10 mai 1981 amenant pour la première fois depuis 1958 un président socialiste à l’Elysée). Cela s’est reproduit également à deux reprises : en 2007 pour Nicolas Sarkozy et en 2012 pour François Hollande. Avec ces deux dernières élections législatives le chef de l’Etat voit élue à l’Assemblée une "majorité absolue" qui ne va pas d’ailleurs se révéler être une "majorité de godillots". Ce terme, hérité des débuts de la Cinquième République où une majorité de députés gaullistes, souvent anciens militaires à la Libération, a désigné des députés qui votaient tels des "soldats" portant aux pieds des "godillots", autrement dit à l’identique "d’un seul homme marchant au pas" comme à l’armée.

Donc, sous la Ve République, même en dehors des trois périodes bien particulières qui ont été celles de la cohabitation, l’Elysée a dû, bien souvent, tenir compte des sensibilités parlementaires parce qu’il ne disposait pas d’une "majorité en béton" à l’Assemblée. Et quand bien même en disposait-il, cela ne l’autorisait pas à "passer en force" comme si de rien n’était. A ce titre la dernière présidence Hollande est presque un cas d’école tant il a fallu au chef de l’Etat et à ses premiers ministres, négocier sans relâche avec la majorité parlementaire alors qu’elle était large, souveraine et, théoriquement, proche politiquement. En fait et dans la réalité, cette majorité, trop riche, trop forte, trop imposante, était "truffée" de "frondeurs" potentiels, amis de Martine Aubry, battue par François Hollande au second tour de la "primaire citoyenne" de l’automne 2011, et allait se révéler un vrai cauchemar pour l’hôte de l’Elysée et ses chefs de gouvernement successifs.

Emmanuel Macron devra tirer les leçons d’une telle situation historique et politique. Sans doute sera-t-il enclin, pour peu qu’il n’ait pas de majorité parlementaire absolue à l’Assemblée nationale le 18 juin prochain de "faire du Rocard" autrement dit de demander à son premier ministre de gouverner "à coup de 49.3", mais il lui faudra aussi négocier les projets de loi qu’il fera présenter par l’exécutif à la représentation parlementaire. Ce sera une période, si tant est qu’elle ait lieu, riche en "jeu politique" où les "passeurs" et les "intercesseurs" joueront pleinement leur rôle, aussi bien dans les rangs de l’ex-droite et du centre (LR et alliés UDI) que dans ceux de l’ex-PS (vallsistes, hollandais, etc.), deux blocs que l’on retrouvera "explosés façon puzzle" en cas de victoire de Macron.

En voulant mettre en place un gouvernement composé en partie de ministres sans expérience de la politique risque-t-il de provoquer des blocages comme on l'a vu sous la IV République ? A quelles dérives, là encore, pourrait-il s'exposer ? 

Le risque qu’il y a à nommer ministres des personnalités politiques sans expérience politique n’est pas, à mes yeux, celui d’un blocage politique comparable à ce que l’on a connu sous la Quatrième République. J’ai répondu plus haut que la France s’est très rapidement redressée et reconstruite sous les effets considérables du fameux Plan Marshall bien sûr mais aussi grâce à la Haute fonction publique française qui assurait, comme disent les aviateurs, la "permanence à l’air" pendant que les ministres se perdaient en crises gouvernementales à répétition… Le risque c’est, tout simplement, l’incompétence politique. L’incapacité à traiter les questions sous un angle politique. Tous les ministres (ou en tous les cas la plupart) issus de la "société civile", non élus, même à un mandat local, nommés depuis 1981 (pour ne prendre que cette date-repère) se sont révélés d’une rare médiocrité politique. Certains ont atteint des sommets dans le genre : Alain Bombard, personnage très sympathique, "viré" au bout de quelques jours en 1981 ; le cancérologue Léon Schwartzenberg, pourtant très populaire, "viré" en 1988 à peine une semaine après sa nomination dans le gouvernement Rocard pour avoir demandé la dépénalisation du cannabis ; Claude Allègre, médiocre ministre de l’Education à partir de 1997 ; Luc Ferry, bien mauvais ministre de l’Education nationale en 2002 (décidément..), etc… On pourrait ainsi multiplier les exemples. Il n’y a guère que Simone Veil, magistrate, non-élue en 1974, nommée ministre de la Santé qui va être une véritable exception en faisant adopter avec un courage considérable la loi libéralisant l’IVG, promulguée le 17 janvier 1975.  

Emmanuel Macron a indiqué qu’il souhaitait un "renouvellement des visages" des ministres. Qu’en conséquence de quoi une personnalité qui aurait été ministre antérieurement, dans un gouvernement de droite ou de gauche, ne le serait plus dans un gouvernement dont il aurait, en tant que président de la République, nommé les membres sur proposition de son premier ministre. Outre que cette "règle" (de principe) est idiote car elle prive le futur gouvernement, par principe et de manière "automatique", d’éléments d’expérience, elle risque fort d’être inapplicable. On estime à onze le nombre de ministres de Chirac ou de Sarkozy qui ont rejoint désormais Macron : Bayrou, Perben, Mercier, Delevoye, Dutreil, Arthuis, Lepage, Idrac, etc. Feraient-ils de "mauvais ministres" parce qu’ils l’ont été ? Et que dire d’un Le Drian que même la droite reconnait comme un excellent ministre de la Défense ? C’est avec ce genre de "gadgets symboliques" que Giscard d’Estaing (si ce n’étaient pas ceux-là exactement, c’en étaient d’autres) s’est plutôt perdu dans les chemins du ridicule, confondant "changement profond" et "rénovations symboliques". Loin de moi l’idée de considérer que les symboles ne sont rien en politique, c’est souvent exactement l’inverse qui prévaut, mais si Emmanuel Macron s’imagine qu’en changeant le "casting" on crée les circonstances de la réforme il mélange tout simplement le style et le fond, ou si l’on préfère, opère une confusion dangereuse entre l’essentiel et le résidu. A moins que la "galerie (de portraits)" ne tienne lieu de  "programme" et que le "changement" ne soit que "pour la galerie".

En voulant transcender les clivages, est-ce qu'il n'y a pas un risque, une fois Macron en exercice de voir tous les autres partis se liguer contre En Marche ? Quels scénarios est-il possible d'imaginer ?

Si Emmanuel Macron l’emporte le 7 mai au soir, le choc que sa victoire va provoquer à l’égard des "partis traditionnels" qui l’auront combattu pendant toute cette campagne présidentielle sera tel qu’ils ne résisteront pas. Ils ont déjà tendance, pour des raisons diverses et variées, à être extrêmement divisés dès maintenant. "Les Républicains" n’existent pratiquement plus. Le Parti Socialiste est désormais en état de "mort clinique" (en état de "mort cérébrale", il l’est depuis longtemps). Le PCF est exsangue. Les Verts ont viré au gris. Ne reste plus que le FN, mais dont nul n’ignore les tensions internes considérables ne serait-ce qu’entre Marion Maréchal-Le Pen et Florian Phillippot ou entre la présidente Marine et sa nièce Marion. On peut considérer que les candidats aux législatives de juin 2017 présentés avec l’investiture et la mention "En Marche !" ou "Majorité pour Macron" cousue sur leur maillot de candidats auront toutes les chances de l’emporter avec un tel viatique. L’état de grâce dont bénéficiera Macron sera, probablement, plus long que "l’état de glace" de son prédécesseur. Tout étonnés d’avoir voté pour un aussi jeune président, n’appartenant à aucune "vieille" formation politique ; ayant écarté un "mis en examen" et un "apparatchik sectaire" ; ayant repoussé une démagogue irresponsable ; les Français penseront un temps qu’ils "ont fait le plus dur". Plus dur sera sans doute aussi leur retour à la réalité. Mais si une "embellie Macron" doit se produire elle aura lieu dans le court laps de temps qui nous séparera des législatives. C’est la raison pour laquelle François Bayrou voit, vraisemblablement, juste quand il considère qu’Emmanuel Macron n’aura pas de problème avec une Assemblée nationale renouvelée en juin 2017 et qu’il y trouvera la majorité parlementaire ad hoc. Les partis politique de l’ordre ancien, sur le modèle 1958 modifié 1971 et renouvelé comme le fut l’UMP puis LR dans les années 2000 puis 2010, n’auront plus la force et le potentiel pour empêcher Macron de gouverner.

Aujourd’hui, toutes formations confondues, du NPA au FN en passant par le PCF, le parti de Mélenchon, les Verts, le PS, les partis centristes, Les Républicains et le parti de Dupont-Aignan, se sont certainement moins de 400.000 adhérents qui sont à jour de leur cotisation… Cela représente moins de 1% du corps électoral (0,85%... si on compte 47 millions d’inscrits à même de voter le 23 avril prochain). A-t-on jamais vu une telle hémorragie militante ? La vista politique d’Emmanuel Macron, s’il l’emporte, aura été d’avoir compris ce phénomène. Le risque principal auquel il est aussi confronté, c’est de penser pouvoir, créer, à son tour, un nouveau parti politique, dont il aurait impérativement besoin pour relayer son action présidentielle, une fois élu. Au motif, comme le dit l’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958, que "les partis politiques et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage". Et que, comme pour la démocratie, on n’a rien inventé de mieux pour organiser la vie politique que les partis du même nom…