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Alléger la fonction publique sans casser les services publics, c'est possible : la preuve en chiffres (n'en déplaise aux candidats qui semblent croire que 100% des fonctionnaires sont infirmiers, professeurs ou policiers)
©Reuters

Grand méchant loup libéral

Alléger la fonction publique sans casser les services publics, c'est possible : la preuve en chiffres (n'en déplaise aux candidats qui semblent croire que 100% des fonctionnaires sont infirmiers, professeurs ou policiers)

Lors du grand débat du 4 avril, Benoît Hamon a semblé oublier que les fonctionnaires ne se limitent pas aux missions régaliennes de l'Etat. Beaucoup sont concentrés sur de l'administratif et du bureaucratique plutôt que sur la délivrance d'un vrai service public.

Agnès  Verdier-Molinié

Agnès Verdier-Molinié

Agnès Verdier-Molinié est directrice de la Fondation IFRAP(Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques).

Son dernier ouvrage est "Ce que doit faire le (prochain) président", paru aux éditions Albin Michel en janvier 2017.

 

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Jacques Bichot

Jacques Bichot

Jacques Bichot est Professeur émérite d’économie de l’Université Jean Moulin (Lyon 3), et membre honoraire du Conseil économique et social.

Ses derniers ouvrages parus sont : Le Labyrinthe aux éditions des Belles Lettres en 2015, Retraites : le dictionnaire de la réforme. L’Harmattan, 2010, Les enjeux 2012 de A à Z. L’Harmattan, 2012, et La retraite en liberté, au Cherche-midi, en janvier 2017.

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Atlantico : "Car les fonctionnaires ont tenu le pays, nous devons recruter les effectifs nécessaires : davantage de profs à l'école, davantage de policiers et gendarmes et un plan de recrutement pour les EPHAD que je veux financer par l'assurance-maladie. Nous ne pouvons plus laisser vieillir nos parents dans l'indignité" déclarait Benoît Hamon lors du grand débat du 4 avril. En prenant l'exemple des services publiques les plus emblématiques, Benoît Hamon semble vouloir faire l'impasse sur les agents de la fonction publique ayant une "utilité sociale" moins évidente que les professions évoquées. Est-il possible de faire une évaluation des effectifs entre les fonctions "essentielles" et celles qui le sont moins ? Benoît Hamon se voile-t-il la face en ce sens ?

Agnès Verdier-Molinié : La plupart des services publics sont essentiels, la question est avant tout le prix du service public. Et en face de ce prix, quelle efficacité et qu'elle efficience. Evidemment, la France a besoin de services publics. Mais ce n'est pas parce que les services publics sont essentiels qu’il faut accepter de les payer à n'importe quel prix et, de facto, d’augmenter la pression fiscale sur les entreprises et les ménages en permanence. La France a un coût de production de ses services publics plus élevé que dans les pays comparables et une masse salariale largement plus élevée aussi. Globalement, plutôt que d’embaucher, la nécessité est de réduire le poids des dépenses de personnels publics. Il faudra néanmoins embaucher à bon escient dans les missions régaliennes de l’Etat (pénitentiaire, sécurité intérieure, défense…).

Dans nos travaux de la Fondation IFRAP, nous avons pu constater que l’efficience de la gestion publique est très difficile à évaluer car la plupart des données pourtant clés ne sont pas publiées. Nous essuyons très régulièrement des refus de transmission de données qui devraient être accessibles à tout citoyen : les comptes, leurs annexes, les bilans sociaux des structures publiques… Avec la connaissance de ces données, quand on arrive à les obtenir de haute lutte, il devient très clair que l'on peut tout à fait produire de meilleurs services publics ou des services publics de qualité égale pour un prix inférieur. Et qui dit dépenses inférieures dit pression fiscale qui baisse. Benoît Hamon n'a pas l'air ouvert à ce genre de considérations mais je note que, dans son programme, il n'est pas allé au bout du bout du revenu universel tel qu'il l'avait annoncé dans la primaire de la gauche. On est loin des 300 ou 400 milliards annoncés au départ. Il comprend donc que l'on ne peut pas assumer une pression fiscale de 400 milliards supplémentaires sur les entreprises et les ménages.

Jacques Bichot : Un premier éclaircissement serait nécessaire : Benoît Hamon (ou tout autre candidat) parle-t-il des personnes ayant le statut de la fonction publique, avec toutes les règles correspondantes (emploi à vie, avancement à l’ancienneté assuré,  régime de retraite spécial, etc.) ou du nombre des agents de l’État, des collectivités territoriales et des hôpitaux ? Environ 20 % de ces agents n’ont pas le statut de fonctionnaire au sens strict. On peut donc diminuer le nombre de fonctionnaires sans diminuer le nombre des agents au service des administrations publiques : il suffit de ne pas remplacer des fonctionnaires partant à la retraite par des personnes sous statut, mais par des « contractuels ». Dans ce cas, la diminution de la dépense publique n’est pas évidente.

Deuxième remarque, les fonctions « essentielles » sont à géométrie variable. Prenons l’exemple des enseignants, qui forment les « gros bataillons » de fonctionnaire de l’État. Actuellement, si la France perd des places au classement PISA des performances scolaires, ce n’est pas tellement par manque d’enseignants et de personnel administratif dans les établissements qu’en raison de ce que Charles de Gaulle aurait appelé la « chienlit » qui sévit hélas dans un bon nombre d’entre eux. Vous pouvez bien faire des classes de 10 élèves, si ceux-ci n’ont aucun respect pour les professeurs ni aucune envie de travailler, ça n’ira pas tellement mieux qu’avec des classes de 30. Il existe une tendance à dire face à n’importe quelle difficulté : « augmentons les effectifs » ! Or ce n’est pas forcément la solution.

Quelles sont les activités publiques  où le nombre de fonctionnaires pose le plus de questions ? Notamment lorsque la Cour des comptes évoquaient la progression des effectifs au sein des collectivités locales sans que celles-ci ne puissent être justifiées par des transferts de compétence.

Agnès Verdier-Molinié : On a embauché sans compterdans les collectivités locales pour faire baisser le chômage localement. Nos élus sont souvent dans cette idée que plus on dépense de deniers publics, plus cela va générer de la croissance et faire baisser le chômage. Qu'a dit François Hollande lorsqu'il est arrivé au pouvoir ? Qu'il allait embaucher des agents et créer des emplois d'avenir financés sur fonds publics. Jean-Marc Ayrault était même venu, en tant que Premier ministre à l'université d'été du MEDEF pour expliquer que l'on allait régler le problème du chômage avec les emplois d'avenir. Le problème est là. Nos élus locaux ou nationaux ne se rendent pas compte qu'ils sont aux antipodes de comment se crée la valeur marchande et l'emploi.  

Pourquoi une telle déconnexion ? Car beaucoup d’experts en France poussent en permanence pour des politiques de relance. Ces idées sont valables pour des pays en excédent budgétaire qui sont exportateurs  mais pas pour la France, avec 70 milliards de déficit annuel, avec 2200 milliards de dette, une pression fiscale à 44,5% du PIB, une dépense publique à 57% quand les pays comparables sont à 47%, le sujet pour la france n'est clairement pas de dépenser plus et de taxer plus mais l'exact inverse.

Concernant le nombre d'agents, Il faut retourner sur des chiffres et sortir du discours. 56 000 profs qui ne sont pas devant les élèves. Pourquoi est-ce qu'il y a deux fois plus d'absentéisme dans l’enseignement public que dans le privé sous contrat. Pourquoi est-ce que l’Education nationale souffre d’une sur-administration ? Parce que quasiment tous les échelons publics s'en occupent. Etat, département, régions, communes… Et cela n'augmente pas la qualité de l'enseignement. Dans les hôpitaux, il y a aussi un taux d'absentéisme très important. Jusqu'à une trentaine de jours par agent et par an. Dans les collectivités locales, un vrai problème de temps de travail  se pose avec un temps de travail inférieur aux 35h par semaine avec des temps de travail annuels largement inférieurs aux 1607 heures légales pour un plein temps. 

Jacques Bichot : L’évolution des effectifs de fonctionnaires est très différente dans les trois fonctions publiques, celle de l’État, celle des collectivités territoriales et celle des hôpitaux.  Le nombre des agents de l’État est plutôt orienté à la baisse, en raison notamment de la décentralisation, qui explique parallèlement l’augmentation du nombre d’agents dans les communes, groupements de communes, départements et régions. Certains candidats disent qu’il y a peut-être un, voire deux échelons de trop : ils n’ont peut-être pas tort. Et même des regroupements a priori rationnels, comme celui de très petites communes, peut se traduire par la création de postes dont-on se passait fort bien auparavant. J’ai lu dans la presse le cas d’un regroupement d’une dizaine de toutes petites communes en une seule et même commune : l’unique employé municipal à temps partiel de chaque village est resté en poste, et il a été créé un poste de coordination à temps plein au niveau de la nouvelle entité. Y a-t-il eu un réel progrès pour les « administrés » ?  Ce n’est pas certain.

Il existe un ensemble d’administrations publiques qui ne relèvent ni de l’État, ni des collectivités territoriales, ni des hôpitaux, qui pourrait fonctionner avec un nombre d’agents très inférieur : les caisses de sécurité sociale. Prenons le cas des retraites : la division du système en trois douzaines de régimes, et le fait que dix Français perçoivent ou percevront en moyenne 28 pensions de droit direct (donc sans compter les pensions de réversion) engendre un gaspillage important, que j’évalue à 3 milliards chaque année. L’unification des régimes permettrait, à terme, de fonctionner avec environ 20 000 agents de moins, avec moins de locaux et de systèmes informatiques, tout en offrant un service de bien meilleure qualité. Les candidats devraient rechercher (ou faire rechercher) toutes les situations de ce genre, dans lesquelles des réformes structurelles permettraient de faire mieux pour moins cher.

 

Faudrait-il une réorganisation de ces services de l'Etat et est-ce que le chiffre qu'avance François Fillon quand il parle de suppression de 500 000 fonctionnaires porterait si gravement atteinte aux fonctions régaliennes de l'Etat comme le sous-entend Benoit Hamon ?

Agnès Verdier-Molinié : A la Fondation iFRAP, nous proposons de ne pas remplacer environ 440 000 départs en cinq ans dont 100 000 au niveau de l’Etat, 194 000 dans la fonction publique territoriale, 40 000 dans la fonction publique hospitalière, 88 000 au sein des opérateurs de l'Etat et 15 000 dans les organismes de la Sécurité sociale et la gestion paritaire. En parallèle des périodes de non renouvellements des départs à la retraite, il faudra aussi évaluer chaque service, chaque fonction publique, embaucher majoritairement sous contrat et non plus sous statut mais aussi lier la rémunération et les primes aux mérites des agents, lutter drastiquement contre l’absentéisme et annualiser le temps de travail à 1 750 heures. Cela générerait une  économie de 14 milliards.

Au niveau local et dans la santé, plus rien ne justifie le maintien du statut public alors que des agents titulaires et des salariés du privé effectuent parfois les mêmes tâches dans les mêmes services… mais pas avec les mêmes conditions salariales ou les mêmes protections. Concernant la santé, par exemple, la gestion de l'hôpital peut être déléguée à des chaînes de clinique sur le modèle suédois. Les établissements scolaires aussi doivent être beaucoup plus autonomes sur leur politique de recrutement et de management et ce, que ce soit pour le personnel technique, les agents administratifs  ou les enseignants.
 Le non renouvellement de 500 000 postes publics est largement atteignable a l'horizon 2024 ou 2025 sans dégrader la qualité des services publics car le temps de travail aura été augmenté.  Avec cette baisse du nombre d'agents, seulement la moitié du chemin aura été parcoure pour rejoindre le niveau de masse salariale publique des pays comparables.
 

Jacques Bichot : Prenons un exemple relatif aux fonctions régaliennes, le noyau dur des missions de l’État. Les policiers et les gendarmes se plaignent régulièrement d'être accablés par les tâches administratives. Quant aux magistrats, ils perdent un temps fou parce que l’organisation des tribunaux est détestable, parce qu’un avocat peut trop facilement obtenir un renvoi d’audience qui désorganise tout, parce que les logiciels mis à leur disposition cafouillent, parce que les transferts de la prison au tribunal ne fonctionnent pas toujours très bien. Si les questions judiciaires et policières étaient organisées de manière plus rationnelle, on pourrait probablement arriver à rendre la justice plus rapidement sans avoir à créer trop de postes supplémentaires. La réponse réside en partie dans la simplification et la rationalisation du code de procédure pénale.

Les candidats seraient bien inspirés de s’occuper de ces questions concrètes, plutôt que de proposer in abstracto des diminutions ou des augmentations du nombre d’agents. L’efficacité des services dépend de l’organisation des services, et des textes législatifs et réglementaires qu’ils doivent faire appliquer. Si le législateur et le gouvernement (pour les décrets et les arrêtés), de leur propre initiative ou sous la pression de Bruxelles, multiplient les dispositions à faire respecter, il faut également multiplier le nombre des inspecteurs. Quand un texte augmente la taille minimale des cages à poule, non seulement les exploitants agricoles qui font dans la volaille sont obligés de perdre du temps et de l’argent pour se mettre aux normes, mais de plus il faut des fonctionnaires pour aller voir si les nouvelles normes sont bien appliquées.

Même chose avec les inspecteurs des impôts et des affaires sociales si la réglementation fiscale, le droit du travail et le droit de la protection sociale se complexifient de façon excessive. J’ai publié en 2015 un ouvrage intitulé Le labyrinthe, qui donne beaucoup d’exemples de ces complications inutiles, ou dont l’utilité est très faible, qui faisaient dire à Georges Pompidou : « arrêtez d’emmerder les Français ». Eh bien, pour emmerder les Français il faut beaucoup de fonctionnaires, et si le prochain Chef de l’État était convaincu de la nécessité de simplifier et d’élaguer les dizaines de codes qui règlementent nos actions, et s’il choisissait les membres de son gouvernement en fonction notamment de leur capacité à nous simplifier la vie, il obtiendrait en prime la possibilité de réduire les dépenses publiques, y compris en stabilisant ou en réduisant le nombre des agents des administrations publiques.

 

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