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Jean-Marc Ayrault a annoncé un plan d'économies de 10 milliards d'euros pour le budget de 2014.
Jean-Marc Ayrault a annoncé un plan d'économies de 10 milliards d'euros pour le budget de 2014.
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Petites idées en passant

85 milliards de dollars de coupe sous la contrainte aux Etats-Unis... et même pas mal : ce que la France pourrait en retenir pour éviter les hausses d'impôts records

Jean-Marc Ayrault a annoncé un plan d'économies "sans précédent" de 10 milliards d'euros pour le budget de 2014. Se pose la question de la manière la plus pertinente d'un séquestre budgétaire pour couper dans la dépense publique efficacement et sans douleur comme l'a fait Barack Obama outre-Atlantique.

Agnès Verdier-Molinié Jean-Yves Archer et Gérard Thoris

Agnès Verdier-Molinié Jean-Yves Archer et Gérard Thoris

Agnès Verdier-Molinié est directrice de la Fondation IFRAP(Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques).

Son dernier ouvrage est : 60 milliards d'économies !, paru aux éditions Albin Michel en mars 2013.

 

Jean-Yves Archer est spécialiste en conseil de haut de bilan. Il dirige le Cabinet Archer et est gérant de Archer 58 Research, une société de recherches économiques fondée en mai 2012.   Né en 1958, il est diplômé de Sciences-Po, de l'E.N.A, promotion de 1985, et est titulaire d'un doctorat en Economie à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Pour son site, c'est ici.


Gérard Thoris est maître de conférence à Sciences Po. il a notamment rédigé une Analyse économique des systèmes (Paris, Armand Colin, 1997), contribue au Rapport Antheios et publie régulièrement des articles en matière de politique économique et sociale (Sociétal, Revue française des finances publiques…).

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Atlantico : Alors que le déficit français atteignait déjà les 59,3 milliards d'euros fin juin, contre 56,7 milliards un an plus tôt selon le ministère du Budget, Jean-Marc Ayrault a annoncé un plan d'économies de 10 milliards d'euros pour le budget de 2014. Un plan "sans précédent" qui correspond à "du jamais vu" selon les termes employés par le Premier ministre. En mars dernier, Barack Obama avait été contraint de signer des coupes automatiques de 85 milliards de dollars de dépenses faute d'accord entre démocrates et républicains. Si de tels coupes automatiques avaient lieu en France, où faudrait-il économiser en priorités les 64 milliards d'euros - à peu près équivalents à 85 milliards de dollars ? Où serait-ce le plus rapide et efficace ?

Agnès Verdier-Molinié : La question de la maîtrise des dépenses publiques est essentielle. Nous avions déjà publié à la Fondation iFrap un rapport sous forme d'agenda qui permettrait d'économiser 70 milliards d'euros sur cinq ans (entre 2012 et 2017). Plusieurs mesures semblent prioritaires en matières de réduction des dépenses publiques. Parmi les mesures évoquées dans notre rapport "100 Jours pour réformer la France", certaines peuvent être citées.

 

  • Une nouvelle réforme des retraites comprenant un système de retraites universel (5 milliards d’euros d’économies sur 5 ans), une indexation des retraites publiques et privées sur la croissance et non sur l'inflation représenterait 10 milliards d’euros d’économies sur  5 ans et un retour à l’âge de la retraite à 65 ans progressif entre 2017 et 2029.

 
  • Une réduction progressive de la durée d'indemnisation chômage pour les moins de 50 ans avec une convergence progressive de la durée d’indemnisation sur 7 ans : 7 milliards d'économies.

 
  • Rendre imposable à l’impôt sur le revenu les compléments de revenus  :environ 300 millions d’euros de recettes

     

  • Rendre imposable les revenus de l'assistanat et les plafonner


  • Réformer l'éducation nationale en augmentant le temps de travail devant élèves des enseignants de 2 heures de cours par semaine pour les professeurs du second degré, soit une économie équivalentes à 40 000 emplois équivalents temps plein au bout de 5 ans. Cela permettrait d'ailleurs de revaloriser les traitements des enseignants. Enfin, fixer un forfait de financement éducatif gelé pendant 5 ans aux niveaux national et local de 5 000 euros par élève du premier degré public et de 9 000 euros dans le second degré public : 4,9 milliards d’euros d’économies par an.


  • Continuer sur la voie du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux (de même qu'au niveau local) tout comme il faudrait dorénavant embaucher les nouveaux agents non régaliens sous contrats de droit privé

 

  • Réduction des dépenses de santé avec un alignement sur 3 ans des tarifs à l’acte entre hôpitaux publics et hôpitaux privés (15 milliards d’euros d’économies) ou encore augmentation de la part laissée à charge des patients pour les soins non essentiels de type cures remboursées (3 milliards d’euros)


  • Rationalisation des achats de l’État et de ses opérateurs (en poursuivant la logique d’une baisse supplémentaire de 5 % du montant des achats courants, atteinte d'un « effet volume »...)  : 4,35 milliards d’économies sur 5 ans

     

  • Restructuration de l’immobilier de l’État (cessions de bien, mise en place d'un "Etat bailleur professionnel"...) : 6,3 milliards d’économies sur 5 ans

     

  • Plus grande maîtrise de la masse salariale des collectivités locales (mise en place d'un plafond, maintien du blocage du point de fonction...) : 13,75 milliards d’économies sur 5 ans.

     

    Pour en savoir plus sur les coupes automatiques au Etats-Unis, retrouvez notre sujet L'apocalypse budgétaire qui fait pschiit

     

Jean-Yves Archer : 60 milliards d'euros est le montant du déficit semestriel du seul Etat hors budgets sociaux ( dont le total dépasse le niveau du budget de l'Etat ). Vouloir économiser un semestre de déficit serait un défi d'une ampleur considérable et probablement hors de portée de notre Nation. En revanche, quatre pistes peuvent être évoquées :

  • La gestion de la dette et la question tabou de son rééchelonnement. Pour des raisons dites de qualité de signature, personne ne veut se poser cette question que l'Histoire risque de nous imposer d'ici à 5 ans. Il suffit de voir, en 15 ans, le poids relatif du poste budgétaire du remboursement de la dette. Avec cette crise qui s'étire en longueur et une croissance trop faible pour ne pas voir se générer davantage de chômage ( il nous faudrait 1,5% de croissance du PIB a minima ), le niveau des déficits publics va continuer à se dégrader donc notre endettement.

 

Il faudrait une équipe limitée, pilotée par exemple par des personnalités comme Jean-Dominique Comolli et Noël de Saint-Pulgent, qui regroupe quelques spécialistes bancaires des dettes souveraines et réfléchissent à l'idée de capitalisation de certains intérêts dus.  Autrement dit, tentons de voir si des conventions d'anatocismes sur 3 ans feraient sens, le temps de sortir du cycle conjoncturel actuel.

  • Les Préfets sont régulièrement réunis pour le cœur de leurs missions ( la sécurité publique ) et on oublie souvent qu'ils sont, par la Loi, " les représentants de l'Etat dans le département ". Autrement dit, ils ont avec le Trésorier-Payeur-Général une vision très fine de la matérialité de la dépense publique y compris des cas douteux de son engagement. Aucun apport convergent, cohérent des Préfets ne leur a été demandé depuis des années. Il suffit de relire certaines pages du livre du regretté et estimé Préfet de Région et TPG Claudius Brosse ( "L'Etat dinosaure" ) pour mesurer le manque à gagner. Plutôt que de payer certains consultants au profil incertain, l'Etat ferait mieux d'utiliser cette matière grise et loyale. Par-delà les propositions spontanées, l'exercice consisterait à demander des foyers d'économies "possibles" dans chaque département.

     

  • En date du 4 Juillet dernier, le CPO (Conseil des prélèvements obligatoires) qui dépend de la Cour des comptes a remis un rapport : " Fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes ". Ce rapport préconise de réintégrer 33 taxes dans le budget de l'Etat et de plafonner 127 autres taxes. Il faut savoir que 309 taxes affectées vont à des organismes aussi divers que les Voies navigables de France, le Centre national du cinéma (+30% de hausse de la taxe affectée en 2011) et autres, pour un montant total de 112 milliards d'euros en 2012 et de 120 milliards prévus en 2013. Ceci hors de tout contrôle du Parlement. En matière de coupes automatiques, édicter une règle de fonctionnement avec moins 10% de budget rapporterait 12 Milliards. Du "jamais vu" comme dirait un homme célèbre.

     

  • La France est inondée de rapports administratifs traitant presque du même sujet et émis par les mêmes ministères. La moindre recherche Google sur un sujet public le démontre. Ne peut-on imaginer rationaliser un peu cette production ? De même, ne peut-on se souvenir des années 1980 où les Anglo-Saxons puis les Allemands ont fait la chasse aux Quangos : "Quasi non-governmental organization" ? Si vous prenez un annuaire administratif, il y a souvent redondance entre des organismes divers, des " gences", des organismes de type "Haut-Conseil". A voir le contour du suivi du dossier Mediator ou les pratiques commerciales du consultant Cahuzac, qui ne voit que ces organismes peuvent porter en eux des germes dangereux ? Dans cette rubrique, un plan d'économies de 5 voire 10 milliards sur 3 ans semble réaliste.

     

Gérard Thoris: Puisque nous en sommes à l’annonce, il faut d’abord se démarquer de l’effet d’annonce. Cela suppose de revenir en arrière et de regarder en avant. Pour ce qui est du passé, le budget 2012 prévoyait déjà 10 milliards d’économies sur les dépenses de l’Etat. Au 30 juin 2013, elles dépassaient justement de 11 milliards leur niveau du 30 juin 2012. Avec un tel décalage, le PDG d’une entreprise du CAC 40 risquerait bien de ne pas passer l’année ! Quant au futur, il faut étudier précisément la référence qui permet d’atteindre les 10 milliards d’économies. Notons d’abord que cet engagement porte sur les seules dépenses structurelles. Autrement dit, si la conjoncture se détériore, le gouvernement se considère comme quitte de son engagement. Ensuite, les dépenses liées à la dette publique et aux pensions ne font pas partie du périmètre de la promesse publique. Enfin, des économies sont calculées par rapport à l’évolution tendancielle des dépenses de l’Etat et non par rapport au niveau atteint en début d’année. Que ces restrictions soient ou non justifiables n’est pas la question. Nous discutons d’un engagement des plus hautes autorités de l’Etat et nous devons lire les petites lettres comme dans un vulgaire contrat commercial !

Lorsqu’on se trouve dans la situation d’un pays comme la France, il est devenu impossible de connaître l’efficacité de la dépense publique. Du coup, dans un premier temps, il n’est pas inintéressant d’obliger tous les programmes sans exception à atteindre le même objectif d’économies. Politiquement, cela a l’avantage de dire à tous les acteurs de la fonction publique que les temps sont durs pour tout le monde et que des efforts doivent être faits avec la même ampleur. Comme les différents bénéficiaires de la dépense publique n’ont pas le même poids dans l’expression publique de leur mécontentement, on peut les renvoyer dos à dos en disant que tout le monde est logé à la même enseigne. Economiquement, cette tactique a l’avantage d’obliger tous les acteurs à révéler un niveau approché de leur productivité. Mais cela n’est évidemment possible que si les directeurs d’administration publique disposent d’une véritable autonomie dans la gestion opérationnelle de leur service. La LOLF (Loi organique relative aux lois de finances, ndlr) a ouvert la voie dans ce sens mais la réforme est loin d’être achevée. En ce temps de rentrée scolaire, où est l’autonomie des chefs d’établissement pour affecter les moyens dont ils disposent au mieux des besoins des élèves, recruter les enseignants les plus performants, etc ?

Au lieu de cela, le gouvernement a choisi de sacrifier des ministères et d’en promouvoir d’autres. La politique des territoires perd 8,0% en 2014 par rapport à 2013 ; l’écologie, on s’en souvient, perd 7,0%, l’agriculture 5,4 % et l’armée 1,7%. Cela permet d’annoncer des priorités et de donner ainsi l’impression qu’il y a un commandant dans le navire. Ici c’est à l’avantage, principalement, de l’administration générale et territoriale de l’Etat (+7,3%) et le ministère du travail et de l’emploi (+6,7%). Pour ce dernier ministère, le commandant donne plutôt l’impression d’écoper l’eau qui traverse les brèches de la coque !

Alors que la dépense publique - de l’Etat, de la sécurité sociale et des collectivités locales - représente 56,9% du PIB, de telles coupes seraient-elles de nature à compromettre la croissance - et donc aggraver le déficit du fait de plus faibles rentrées fiscales ou sont-elles compatibles avec une politique de relance globale ? Pour cela, de telles coupes doivent-elles nécessairement s'accompagner de réformes structurelles en complément ?

Jean-Yves Archer : Le terme de plan de relance globale est probablement prématuré : pour l'instant, l'objectif est que la gestion de la dépense publique ne nuise pas à la croissance encore faible et incertaine. En matière de pilotage public, je revendique avec insistance le respect d'un des principaux préceptes enseignés aux étudiants en médecine : "Primum non nocere" qui signifie : "D'abord, ne pas nuire".

Or, la pression fiscale importante de 2012 et 2013 a eu un effet pro-cyclique et a altéré tant l'investissement que la croissance des ménages. Dans un premier temps, des coupes budgétaires peuvent nuire à l'activité mais en même temps, il est très probable que la France soit du mauvais côté de la courbe de Laffer selon laquelle "trop d'impôt tue l'impôt": autrement dit, les impôts sont à un tel niveau qu'ils entament le potentiel de rentrées fiscales.

Vous évoquez des réformes structurelles mais on peut craindre que la majorité présidentielle ne soit guère unie sur tel ou tel sujet. Prenez la décentralisation : rien n'empêchait – sauf des circonstances politiciennes – de faire fondre les départements et d'opérer quelques regroupements de régions (Haute-Normandie, Basse-Normandie, etc.) pour parvenir à l'idée de Michel Debré de 8 à 10 grandes régions compatibles avec la taille des Landers. Sur ce dossier, rien de tangible n'est au stade de l'action.

Plus globalement, en matière d'endettement public, depuis des années voire des décennies, bien des intervenants croient détenir la vérité révélée sans pour autant parvenir à endiguer le flot croissant du passif global. En cela, ils contribuent à l'augmentation de la dette. Nous ne pouvons que souhaiter que la France parvienne à réaliser concrètement un plan de 10 milliards d'euros mais quatre observations s'imposent :

  • Cela représente moins de 1% de la dépense publique totale. Nombre de particuliers sont en ce moment obligés de se contraindre bien davantage du fait de l'érosion du pouvoir d'achat.

     

  • Ce chiffre de 10 milliards nous est servi comme du "jamais vu" alors que ce qui sera du jamais vu en 2014, c'est l'augmentation des dépenses sociales du fait des milliers de personnes sorties du régime d'indemnisation chômage. Actuellement, les travailleurs concernés s'élèvent à plus de 80.000 par mois. Autant de pression sur des budgets de type RSA. Les 10 milliards d'économies sont un slogan statique alors que l'économie sera hélas plus dynamique et consommatrice d'argent public. Le nier c'est se tromper ou vouloir tromper.

     

  • L'UNEDIC va être confrontée à une impasse financière d'environ 20 milliards qu'elle ne pourra résoudre qu'en appelant l'Etat en garantie d'emprunts. Autrement dit, si le Premier ministre nous garantit du "jamais vu" avec ses 10 milliards, un discours plus complet consisterait à nous dire publiquement le montant du dérapage du poste hors-bilan de l'Etat. Rien qu'avec l'UNEDIC, le financement de DEXIA, et le glissement du coût des pensions (légitimes) des fonctionnaires, l'aggravation sera d'au moins 80 milliards. Rappelons qu'une étude étayée de la Cour des comptes a évalué le 30 mai 2013 le montant total du hors-bilan à 3090 milliards d'euros


    L'hôte de Matignon qui veut "secouer le cocotier" (sic ) de la délinquance à Marseille est à la manœuvre pour une dette publique exigible de 1859 milliards à laquelle il faut impérativement ajouter les quelques 3100 milliards de hors-bilan. Dans ces conditions, estimer que 10 milliards d'économies (face à un flot de 4949 milliards de dettes et engagements donnés), c'est du "jamais vu" relève d'une certaine conception des finances publiques que n'aurait jamais eue Raymond Barre ou que n'a pas Pascal Lamy.


Gardons en mémoire, pour nos impositions futures, la remarque écrite de la Cour des comptes : "Compte tenu des risques potentiels qu'ils font peser sur la soutenabilité budgétaire, les engagements hors bilan de l'Etat doivent faire l'objet d'un suivi plus étroit et d'un encadrement plus strict qu'autrefois". On ne peut être plus clair.

  • Au 30 Juin 2013, le déficit de l'Etat s'est aggravé de 2,6 milliards et frôlait, en cumulé, les 60 milliards d'euros (59,3 contre 56,7 à fin Juin 2012). Tels sont les chiffres tels qu'un patron de PME les verrait sur son tableau de bord. Mais l'Etat, par conventions comptables, n'a pas inclus dans le déficit à fin Juin 2013 des éléments de nature exceptionnelle tels que l'augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (pour 1,6 milliard) et l'abondement du MES pour 3,3 milliards (Mécanisme européen de stabilité, un plan de sauvetage européen). Dès lors, Bercy a cru bon d'annoncer début Août "que le déficit à fin Juin 2013 s'améliore de près de 5 milliards par rapport à fin Juin 2012". Cette pratique de la proclamation éloignée des futurs calculs que la Cour des comptes ne manquera pas d'effectuer d'ici à moins d'un an ne saurait emporter l'adhésion du citoyen ou de l'analyste.

     

Gérard Thoris : Les services de l’Etat doivent être rendus de manière efficace. C’est le moins que l’on puisse attendre des hommes politiques respectueux des citoyens et des contribuables. Pour cela, il est constamment nécessaire de faire des réformes structurelles, ne serait-ce que parce que, dans le périmètre des interventions de l’Etat, les besoins d’aujourd’hui ne sont pas ceux d’hier. On comprend ainsi que la rationalisation des choix budgétaires soit une préoccupation ancienne (1958). Mais la France a gardé une image régalienne de chacune des fonctions de l’Etat, de sorte qu’elles doivent toutes être exercées par des fonctionnaires ! De même, la fonction publique bénéficie d’une image de probité que Max Weber avait bien expliquée. Mais c’était il y a plus d’un siècle ! Donc, si l’on peut rendre la même qualité de service public à moindre coût, ce qui suppose généralement des réformes structurelles, c’est autant d’économisé en termes d’impôts et autant de dépenses privées supplémentaires qui améliorent le niveau de vie des ménages. 

Certes, à court terme, cela veut dire qu’il y a des modifications structurelles d’activité et donc d’emploi et que les personnes concernées passent par une période de chômage mais, à long terme, cela permet de résoudre le problème que connaissait la Grande-Bretagne avant l’élection de Mme Thatcher. Robert Bacon et Walter Eltis avait illustré la situation en estimant qu’il y avait « Too few producers ». Autrement dit, le nombre d’emplois financés par l’impôt était trop important par rapport au nombre d’emplois financés par le consommateur. Ainsi, les services de l’Etat doivent aussi être considérés comme des coûts structurels pour l’économie ; leur maîtrise en termes de rapport qualité/coût est un des éléments de la compétitivité. 

Si l’on rend le même service avec moins de personnes, le niveau du PIB ne diminue pas ; si des personnes sont libérées de tâches redondantes pour se consacrer à des tâches nouvelles correspondant aux besoins des ménages et des entreprises, cela augmente le niveau de la production. La croissance est donc compatible avec les programmes de rationalisation budgétaire pour peu que la population active soit flexible.

Un plan de réduction drastique des dépenses est-il nécessairement "politiquement incorrect" et difficile à faire accepter aux Français ? Peut-il vraiment voir le jour ?

Jean-Yves Archer : Pour certains analystes économiques du Québec avec qui nous avons le plaisir de travailler, "La France, c'est d'abord un Etat". Effectivement, les Français sont attachés à l'omniprésence du système public. Si tout ceci est positif en matière d'équilibres sociaux et de lutte contre les inégalités, ce n'est pas favorable pour le développement du pays. Discrètement, l'été aura vu la trésorerie centralisée de Total partir pour Londres et le siège social de Publicis ( post-fusion avec Omnicom ) partir pour les Pays-Bas. Voilà ce qui est économiquement opportun à cet instant mais fort regrettable pour notre pays.

Pierre Lalumière, remarquable professeur de finances publiques aimait à répéter : "Mesdames et Messieurs, n'oubliez jamais que s'il y a plusieurs sources de passif public, il n'y a qu'un seul type de contribuable". Effectivement, que l'impôt soit national ou local, direct ou indirect, il demeure un prélèvement sur la même population. Nous ne pourrons donc pas faire l'économie d'un plan de maîtrise de la dépense publique : souvenons-nous que nous avons 10 points de PIB de différence avec nos partenaires européens en matière de dépenses publiques.

Lors de l'émission "L'Heure de vérité" du 13 juin 1993 ( il y a donc vingt ans ), Claude Bébéar déclarait : "L'Etat a trop de macro-économistes et n'écoute pas assez les micro-économistes". Souhaitons que ce penchant réel soit vite amoindri sinon nous verrons des décisions publiques prises sans une bonne et valable compréhension du monde de l'entreprise. Là est aussi un vrai défi pour notre Etat et pour la France car un Etat glouton obère la compétitivité du secteur privé et notre avenir collectif.

Gérard Thoris : Aussi longtemps que l’impôt et les cotisations sociales sont indolores, on ne voit pas pourquoi les Français considèreraient comme nécessaire de réduire les dépenses publiques. Par contre, ils sont bien capables de voir que la dette s’est accrue de manière très rapide et anticipent depuis un certain temps déjà une augmentation des impôts.

Pour éviter qu’elle ne soit pérenne, ils finiront peut-être par être prêts à une baisse des dépenses publiques. Mais il est plus difficile de dire qu’ils acceptent une baisse des prestations dont ils bénéficient, en nature ou en argent. Un sondage de l’Ifop montre en effet que, parmi les secteurs où il faudrait faire des efforts budgétaires, on trouve l’armée, l’assurance-chômage et la prime pour l’emploiComme souvent, sans préjuger du sens que Jean-Paul Sartre voulait donner à cette formule, « l’enfer, c’est les autres » ! 

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