Pourquoi Jean Lassalle a raison d'alerter sur la catastrophe politique et administrative que représente l'étranglement des communes et des départements

Jean Lassalle veut faire table rase des lois de décentralisation voulues par François Hollande. Et se montre très critique sur la politique de Hollande en la matière en déclarant notamment " J’abrogerai les trois lois et en particulier la loi NOTRe ". Quels sont les défauts de cette volonté de centralisation et de réorganisation du territoire  en termes de gestion et de coût ?

Gérard-François Dumont :Gérard-François Dumont : Les quatre principales lois territoriales (voir note 1) votées pendant le quinquennat de François Hollande ne sont nullement des lois de décentralisation, mais toutes dans une logique de centralisation. Ainsi, elles ne comprennent pas de décisions de transferts de compétences de l’État aux régions comme l’avait pourtant souhaité l’association des régions de France. Ensuite, elles opèrent une triple centralisation en faveur de l’État, des régions et des intercommunalités. La centralisation en faveur de l’État tient par exemple à ce que les schémas régionaux rendus obligatoires par la loi - sans justification d’ailleurs (voir note 2) doivent être approuvés par les préfets ou à ce que les décisions des délimitations d’intercommunalités relèvent de l’État.

En deuxième lieu, la centralisation régionale tient d’abord à la création systématique de grandes régions, décidées en violant un traité international .En effet, la Charte européenne de l’autonomie locale précise, dans son article 5, que « pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet ». Et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe a fini par dénoncer cette violation (voir note 3). Cela n'existe dans aucun pays au monde puisque, dans tous les pays démocratiques, les tailles des régions sont issues de l'histoire. La centralisation régionale tient ensuite aux transferts obligatoires de compétence des départements vers les régions sans aucune étude d’impact, de faisabilité ou d’évaluation préalable.

Enfin, la troisième centralisation tient d’abord à l’application quasi systématique du principe « big is beautiful »dans la cartographie des intercommunalités sans tenir compte ni du vécu des populations ni de la géographie des territoires. Elle tient ensuite à l’obligation de transférer des compétences des communes aux intercommunalités sur un modèle uniforme sans tenir compte des diversités historiques et géographiques. La confirmation de cette logique de centralisation est mise en évidence par le fait que, parmi les cinq plus grands pays européens, c'est en France où le pourcentage des dépenses publiques de l'Etat dans le total des dépenses publiques est le plus élevé et donc le pourcentage des dépenses locales le plus faible (voir note 4).

La proximité que permettaient les échelons départementaux et municipaux n'était-elle pas ce qui assurait justement une bonne gestion comparativement à la structure actuelle que représentent les grandes régions et les communautés de communes ?

Ces lois ont pour conséquence d'éloigner ceux qui prennent les décisions des citoyens et de rendre difficile l'investissement des citoyens puisqu’ils se retrouvent souvent dans des délimitations administratives dans lesquelles ils ne se reconnaissent pas. Par exemple, de nombreux Alsaciens ne peuvent se reconnaitre dans cette région totalement hétérogène, créée de toutes pièces au 1^er janvier 2016, et au nom non identifiable qui s’appelle le Grand Est. De façon générale, l’application des lois complexifie le système administratif. Cela est par exemple mis en évidence par le rapport (voir note 5) annuel de l’Observatoire des délais de paiement 2016 publié par la Banque de France. Que précise-il ? D’abord, plus une commune est petite et plus ses délais de paiement sont faibles.

Ensuite, en examinant à la fois les délais de paiement les plus longs dans notre système administratif français et ceux qui se sont allongés, on trouve les régions, dont les fusions se sont traduites par une massification administrative, et les métropoles ayant connu le même phénomène. Plus généralement, lorsque l'on dénonce l'augmentation du nombre de fonctionnaires territoriaux, c'est le résultat de la politique de l'Etat qui a obligé de façon autoritaire une réorganisation soi-disant « rationnelle » mais qui engendre des coûts plus élevés.

Mais l’aspect le plus négatif de ces lois est qu'elles sont attentatoires à la démocratie locale, qui est la base de la démocratie. D’ailleurs, il faut s'inquiéter de la proposition du candidat qui veut exonérer 80% des français de la taxe d'habitation. En effet, d’une part, il est légitime que chaque habitant contribue, en fonction de ses moyens, aux charges communes de son territoire vécu. D’autre part, la démocratie locale suppose un lien direct entre le citoyen qui paie des impôts locaux et les élus qui votent et utilisent ces impôts. Supprimer ce lien essentiel entre le citoyen qui peut se plaindre à son maire du montant des impôts locaux décidé et de l’utilisation qui en est fait, c’est un risque pour la démocratie locale.

Un autre rabotage de la citoyenneté tient à la complexité, considérablement accentuée du fait de la loi Notre, du système financier des intercommunalités et des communes. Le résultat est que, pratiquement, les technostructures, guère les élus et encore moins les citoyens, pourront décrypter les finances locales.

Les lois précitées étaient également fondées sur le soi-disant coût de la proximité. Or cette dernière n'est nullement élevée notamment pour deux raisons. La première est que la dotation globale de fonctionnement par habitant versé par l'Etat aux communes est proportionnelle à la taille de la commune. Les communes ayant plus de 200 000 habitants touchent la dotation maximale. Ensuite, le montant est dégressif jusqu’aux communes de moins de 500 habitants dont la dotation par habitant est deux fois moindre, sans d’ailleurs aucun justificatif.

La seconde raison résulte de l’étude des ratios entre le nombre de fonctionnaires territoriaux et la taille des communes. Plus une commune a un poids démographique élevé et plus le rapport du nombre de fonctionnaires territoriaux au nombre d’habitants est élevé.

Que faudrait-il changer ? Quel serait le bon équilibre à observer ? 

Face aux dirigeants politiques qui appellent à une pause législative, il faut marquer des inquiétudes. En effet, cela consisterait à maintenir en l’état des lois essentiellement centralisatrices et technocratiques. Au contraire, il faut établir un diagnostic précis des quatre lois territoriales votées ces dernières années, et les réadapter en tenant compte que les territoires sont aujourd’hui davantage dans des logiques réticulaires que radiale et parce qu’il faut faciliter l’innovation territorial (voir note 7). L'organisation des territoires doit se faire par le bas et non par le haut de façon technocratique. Il faudra revenir sur la création d’intercommunalités XXL, celles qui comptent plus de 50 communes.

J'ai eu l’honneur d’interroger Jean-Pierre Chevènement, l'auteur de la loi du12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (qui n'avait pas la caractère autoritaire de la loi NOTRe). Je lui ai demandé s'il considérait qu'il y avait des regrets par rapport à cette loi dénommée depuis loi Chevènement. Il m'a répondu qu'il avait un regret, qu'il aurait dû plafonner le nombre de communes faisant partie d’une intercommunalité. Selon lui, du moment où elles sont trop nombreuses, les possibilités de gestion démocratique et citoyenne s’en trouvent réduites.

Notes :

[1] Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) ; loi du 17 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections 
régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral ; loi du 7 août 2015 sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) ; et la loi du 28 février 2017 relatif au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain.

[2] Dumont, Gérard-François, « Favoriser une meilleure gouvernance des territoires”, dans: Allain, Joël, Goldman, Philippe, Saulnier, Jean-Pierre, De la prospective à l’action, Bourges, Apors Éditions, 2016.

[3] « La démocratie locale et régionale en France. », mars 2016, point 208.

[4] Callois, Jean-Marc, « Le citoyen, grand oublié des réformes territoriales », Population & Avenir, n° 732, mars-avril 2017.

[5] Rapport annuel de l’Observatoire des délais de paiement 2016, Banque de France, mars 2017.

[6] Dumont, Gérard-François, « Territoires : un fonctionnement radial ou réticulaire ? », Population & Avenir, n° 723, mai-juin 2015.