Mégalopoles 1 - Etats 0 ? Pourquoi la carte du monde devrait être totalement redessinée avant la fin du 21e siècle

Atlantico : Un certain nombre de grandes villes dans le monde sont qualifiées de "mégapoles" ou "mégavilles". Quelle réalité ces termes recouvrent-ils exactement ?

Cynthia Ghorra-Gobin : "Megacities" est une catégorie statistique définie il y a une quinzaine d’années par les Nations unies pour qualifier les villes de plus de 10 millions d’habitants. Et d’après les prévisions, elles seront bientôt plus nombreuses dans les pays en développement que dans les anciens pays industrialisés. Le terme "mégapole" fait référence à la continuité urbaine susceptible d’englober plusieurs métropoles. Il a été inventé par le géographe français Jean Gottman qui, en 1954, qualifia du terme "megalopolis" l’entité urbaine allant de Boston à Washington aux Etats-Unis. "Mégapole" ne prend pas vraiment en compte la dimension démographique de l’urbain comme "mégaville", mais insiste sur la dimension morphologique.

Laurent Chalard : Comme bien souvent, les termes utilisés, et consécutivement leurs définitions, varient selon les chercheurs, chacun espérant que sa terminologie l’emportera sur celle des autres, d’autant qu’il existe une certaine confusion dans les médias (voire chez certains chercheurs non-spécialistes de la question) entre les agglomérations et ce qu’il conviendrait d’appeler les conurbations d’agglomérations. Par exemple, les termes "mégarégion" ou "mégalopolis" font référence à des espaces plus larges que ce que recouvre le terme de "mégapole". 

A l’heure actuelle, le terme le plus communément utilisé dans le monde académique est celui de "mégapole", qui est, selon la définition retenue par l’ONU, une agglomération comptant plus de 10 millions d’habitants. Leur nombre sur l’ensemble de la planète peut varier en fonction des délimitations, bien souvent problématiques, étant donné la diversité des systèmes statistiques des différents Etats de la planète. Par exemple, selon les définitions officielles restreintes, c’est-à-dire "l’agglomération", de leurs instituts de statistique nationaux respectifs, Paris est une mégapole, mais pas Londres. Par contre, si l’on utilise les définitions officielles larges, la région urbaine fonctionnelle, les deux villes sont des mégapoles, Londres étant alors plus peuplée que Paris !

Guillaume Poiret : Une mégapole vient du grec "megas" ("grand") et "polis" ("la ville"). En d’autres termes, la mégapole est une grande ville. L’ONU fixe le seuil des mégapoles à 10 millions d’habitants. J’aimerais cependant ajouter qu’on confond souvent une mégapole et une métropole (dont l’étymologie renvoie à la notion de ville-mère) : or, la différence est loin d’être négligeable en ce que le processus à l’œuvre relève de deux logiques. Le concept de mégapole traduit une concentration d’individus dans une ville. C’est un phénomène quantitatif. Une métropole résulte de la concentration de fonctions à forte valeur ajoutée dans une ville ; c’est un processus qualitatif. Ainsi, on rencontre des métropoles qui ne sont pas des mégapoles et inversement des mégapoles aux fonctions si limitées qu’elles ne sont pas des métropoles.

Dans son livre Connectivity : Mapping the Future of Global Civilization, Parag Khanna développe largement les notions de "connexion" et "connectivité", fondamentales pour expliquer la prospérité (économique, sociale et politique) d'une ville. Quels sont les éléments permettant de considérer qu'une ville est "connectée" ? Toutes les grandes villes sont-elles égales quant à leurs capacités de connexion et de connectivité avec le reste de la planète ? 

Guillaume Poiret : En premier lieu, je rappelle que lors de la révolution des nouvelles technologies, on a vu fleurir dans un premier temps et durant une bonne décennie la thèse de la mort des villes. En effet, en résumant quelque peu, ces technologies permettaient, à en croire les prometteurs de cette théorie, de travailler n’importe où facilement, ce qui rendait obsolètes les bureaux et sièges sociaux notamment. Ces études s’appuyaient ainsi sur un possible développement du télétravail. C’est pourtant précisément l’inverse qui s’est produit : les villes sont sorties renforcées de ces dynamiques. Pourquoi ?

La ville est un lieu d‘interconnexions et d’interactions sociales. J’aimerais que l’on prenne le mot connexion d’abord sous cette acception que l’on oublie parfois. Par la densité de populations y résidant, par la variété des parcours des individus qui la composent, la ville permet des rencontres, des interactions qui font son intérêt pour les populations, mais aussi pour les acteurs économiques. On pense ainsi prosaïquement au concept de fertilisation croisée qui repose sur le fait qu’un produit, un concept, peut être amélioré par des apports extérieurs, fruits des rencontres professionnelles nombreuses permises par les villes.

En second lieu, si la ville a résisté, c’est aussi parce que sa densité fait d’elle un marché de choix pour les innovations technologiques. On privilégie d’abord un milieu urbain pour lancer un produit avant éventuellement d’envisager son extension ailleurs. En d’autres termes, dans une course à l’innovation, les villes sont des espaces privilégiés.

Quand on parle de connexion, on pense donc aux interactions sociales que la ville décuple, mais aussi aux innovations technologiques que la ville expérimente et dont elle bénéficie.

Dès lors, la taille d’une ville, mais aussi sa richesse, peuvent grandement influer sur ces deux types de connexions. Plus une ville a un marché solvable, plus elle est un espace attractif pour les innovations. Toutes les grandes villes ne se valent pas sur ce point.

Laurent Chalard : Le travail de Parag Khanna s’inscrit dans la lignée des travaux sur les villes globales, dont ceux de la sociologue Saskia Sassen, qui insistent sur le fait que la principale caractéristique de ces agglomérations est leur connexion avec le reste du monde, contrairement aux autres territoires. Une ville connectée est une ville reliée par des réseaux de transport et de communication modernes à un grand nombre de points nodaux du reste du globe, la fonction aéroportuaire étant primordiale dans ce cadre. En effet, une ville ne disposant pas d’un aéroport international majeur connecté à de nombreuses destinations intercontinentales ne peut prétendre à un statut de ville globale. La fonction portuaire joue aussi un rôle non négligeable car la majorité des flux de marchandises intercontinentaux transitent par voie maritime. En conséquence, les villes se trouvant à une distance raisonnable des grands ports mondiaux, accessibles rapidement par voie autoroutière, sont privilégiées. Il en va de même sur le plan des réseaux de communication, en particulier les réseaux à haut débit, ou encore des marchés financiers.

Il y a une hiérarchie certaine entre ces grandes villes, héritées de leur histoire, mais aussi de leur géographie. Par exemple, les anciennes métropoles des puissances coloniales continuent d’exercer une influence beaucoup plus importante que ne le laisserait penser leur simple taille démographique. Paris est la capitale du monde francophone comme Madrid est celle du monde hispanique. Par ailleurs, certaines zones de la planète, dont l’Europe, sont mieux reliées au reste du monde que d’autres, comme l’Afrique subsaharienne ou l’Amérique méridionale.

Cynthia Ghorra-Gobin : Cet ouvrage propose une lecture des transformations inhérentes à la société mondiale à partir de la notion de "connectivité".  Il est ainsi fait référence à la révolution numérique qui autorise la connectivité entre acteurs en temps réel indépendamment de la localisation géographique des acteurs. 

A l’heure du capitalisme globalisé et financiarisé qui modifie sensiblement les rapports de domination, on parle en France de "planète relationnelle" à la suite de l’ouvrage d’Albert Bressand et de Catherine Distler, paru il y a vingt ans environ. La connectivité permet le "relationnel", qui est l’ingrédient essentiel du capitalisme. Les géographes français parlent de l’émergence de "l’espace intermétropolitain" pour évoquer les transformations majeures de la société mondiale.        

L’ouvrage de Khanna reprend également sous une nouvelle forme l’idée de Richard Florida qui, il y a quinze ans, évoquait la notion d’  "attractivité urbaine" et de "classes créatives" bien connectées capables d’assurer le développement des villes et leur insertion dans la mondialisation. 

Aujourd’hui, les statisticiens mesurent la connectivité des villes et leur "classement" dans la hiérarchie mondiale sur la base de données auxquelles ils ont accès. Ils mesurent les échanges de biens, de marchandises, les flux de capitaux (IDE, investissements directs à l’étranger)… Pour ce qui concerne les flux de connaissances, c’est un peu plus compliqué… Aussi, ils ont recours à des données relevant des institutions de recherche et d’enseignement supérieur. Et puis il y a aussi les échanges universitaires avec les étudiants internationaux et les professeurs assurant des enseignements dans différentes universités.

Bien entendu, toutes les villes ne sont pas égales. Et de nombreux think tanks établissent régulièrement des chiffres permettant de classer les villes en fonction de plusieurs critères. Il est question de ranking permettant de comparer l’attractivité de villes entre elles.

Le caractère global/mondial de la connexion de ces mégapoles/mégavilles ne participe-t-il pas à un phénomène de "dénationalisation" de la mégaville par rapport au pays auquel elle appartient géographiquement ? 

Laurent Chalard : Effectivement, sur le plan économique, il y a une certaine dénationalisation de ces villes, dans le sens où une large part de leur activité est liée à leur connexion avec le reste du monde et non avec le reste de leur pays. L’impact du secteur privé tenu par des étrangers est considérable, dépassant, dans le cas des pays les moins développés, le secteur économique national. Cependant, pour des villes globales anciennes, comme Londres, cela n’est pas nouveau, mais la tendance s’est accentuée au fur et à mesure du temps avec la globalisation des flux financiers.

Cynthia Ghorra-Gobin : A mon avis, il est difficile de parler de "dénationalisation" même si certains ne se privent pas de l’utiliser. Je pense, pour ma part, qu’il y a une transformation de la nature de la relation entre la métropole et l’Etat. La métropole représente un enjeu considérable pour le développement national et elle a besoin de l’Etat pour assurer son attractivité et son rayonnement à l’échelle régionale ou encore mondiale. 

L’Etat a par ailleurs un rôle central dans ce qu’il est convenu d’appeler la "knowledge economy " (économie de la connaissance) et l’innovation, sans oublier bien entendu les enjeux liés à la question sociale. Les inégalités sociales au sein de la métropole ne cessent de se creuser et cela présente un sérieux risque pour la stabilité de la métropole. On oublie aussi trop souvent l’importance de l’Etat dans tout ce qui concerne l’éducation (scolaire et universitaire). 

On peut dire qu’il devient nécessaire de repenser la relation Etat - métropole mais certainement pas de "dénationalisation". La métropole ne contribue pas à l’affaiblissement de l’Etat, même si les experts reconnaissent qu’elle est le moteur économique et le lieu privilégié de l’innovation. Dans ce domaine, comme dans celui de la sécurité, elle a besoin d’un Etat fort.  

Guillaume Poiret : Je pense que la question s’applique davantage aux métropoles qu’aux mégapoles au regard de la définition que j’en ai donné.

De fait, on assiste effectivement à une interconnexion croissante entre les principales métropoles de la planète que Saskia Sassen avait identifiées comme des villes globales.

Traditionnellement, un réseau de villes s’établit à une échelle nationale de manière verticale avec des villes principales et des villes secondaires. Aujourd’hui, le réseau est aussi horizontal avec des liens renforcés entre des métropoles de rang similaire de différents pays. On pense notamment au fait que les firmes transnationales ont des bureaux dans nombre de ces villes, entraînant des communications accrues, à l’interconnexion des bourses mondiales elles-mêmes situées dans ces villes.

Olivier Dolfus a pu parler à juste titre d’un archipel métropolitain mondial pour décrire ces dynamiques. En effet, chaque ville serait une île isolée de son contexte territorial proche, mais bien reliée à des villes de rang similaire. La notion de frontière est dès lors affaiblie tout comme celle de territoire national.

Cette "dénationalisation" ne fait-elle pas courir un risque d’affaiblissement politique à la nation/l'Etat auquel appartient à la mégapole considérée ? 

Guillaume Poiret : En premier lieu, comme le souligne Neil Brenner dans le contexte européen, rappelons que les Etats ont favorisé par plusieurs politiques ce renforcement des métropoles. Cela permet de mettre en perspective la situation actuelle. De fait, les métropoles ont besoin des Etats et sont loin d’avoir acquis les capacités d’une autonomie réelle. Pour autant, la nature et la fonction des Etats évoluent dans ce contexte. L’Etat repense les modalités de son action et son échelle la plus pertinente. Aussi, plus que d’un affaiblissement, j’aurais tendance à parler de mutation profonde et sur le long terme de l’Etat.

Laurent Chalard : Au premier abord, on pourrait penser que la conséquence logique de la dénationalisation de l’économie des mégapoles serait un affaiblissement politique de l’Etat dont elles font partie, mais dans les faits, ce risque demeure limité car leur poids politique est, en règle générale, marginal, les Etats s’arrangeant pour limiter leur rôle dans le domaine. En effet, rares sont les gouvernements métropolitains ayant des fonctions décisionnels et des budgets conséquents, étant dans la capacité de concurrencer l’Etat dont ils dépendent. La petite municipalité de Paris, qui ne dispose d’un maire élu que depuis 1977, en constitue un bon exemple. Les mégapoles restent des nains politiques, les exemples de cités-Etats, tels que Singapour, qui n’est pas stricto sensu une mégapole, étant rares et un produit de l’Histoire.

Mumbai (Inde), Lagos (Nigéria), Karachi (Pakistan), etc. : certaines villes, selon Parag Khanna, sont plus opérationnelles sur le plan économique, politique et social que le pays auxquelles elles appartiennent. Comment expliquer ce phénomène ? Ce phénomène n'a-t-il pas tendance également à donner plus d'importance politique aux élus locaux et à accroître les rivalités avec les élus nationaux ?

Guillaume Poiret : Comme je l’ai souligné, la ville est un espace privilégié de mise en place des innovations technologiques, ce qui lui donne une avance sur le plan économique, notamment sur les territoires environnants et sur l’Etat qui comprend certes ces territoires avancés, mais aussi des territoires marginalisés.

Je suis plus circonspect sur la notion d’avance opérationnelle sur le plan politique, ou tout du moins je souhaiterais savoir quel domaine est concerné. Les villes peuvent être les laboratoires d’innovations politiques et constituer des espaces privilégiés d’expérimentation mais cela demeure faible.

Sans faire de généralité, tout élu, qu’il soit local ou national, est jaloux de ses prérogatives. Tout maire sera sensible à une intervention de l’Etat sur son territoire, métropolisation ou non. On ne peut donc pas exclure des frictions nombreuses et une certaine rivalité pour ne serait-ce que conserver ce que l’on estime être ses prérogatives.

Toutefois, il ne faudrait pas en conclure qu’il y a de fortes rivalités de pouvoir, les élus métropolitains contestant l’autorité de l’Etat. En général, c’est davantage le régime de la concertation et de la discussion qui prévaut que celui de l’affrontement. N’oublions pas, en Inde par exemple, que l’Etat fédéral gère la collecte de l’impôt et dispose d’une forte capacité financière. Cela ne peut qu’inciter les métropoles à dialoguer. Cette situation est davantage la norme, ce qui confère donc à l’Etat des marges de négociation importantes.

Laurent Chalard : La globalisation étant territorialement profondément inégalitaire, privilégiant certains points de la planète au détriment de tous les autres, en l’occurrence les villes globales, qui sont, bien souvent, des mégapoles, il est évident que dans des pays peu développés, les quelques lieux concernés par le processus jouent un rôle économique considérable car ce sont les seuls lieux de réel développement économique de ces Etats. Cependant, lorsqu’un pays se met à se développer rapidement, le phénomène concerne aussi les autres régions, réduisant les processus de concentration. Par exemple, Mexico croît depuis plusieurs décennies beaucoup moins vite que certaines autres régions du Mexique.

Dans un pays peu développé, être maire d’une de ces grandes villes constitue un élément important pour faire une carrière politique, voire accéder au pouvoir suprême, car c’est une sorte de vitrine de ce que le développement économique peut faire. Il peut s’en suivre des phénomènes de concurrence, mais, comme dans les pays développés, le pouvoir politique de ces villes reste très limité face au pouvoir central, avec le risque d’une répression féroce dans des pays rarement démocratiques.

Cynthia Ghorra-Gobin : Les métropoles sont plus opérationnelles sur le plan économique et sur le plan social, mais pas forcément sur le plan politique. Même si on peut faire le constat d’un capitalisme globalisé et financiarisé ancré dans les villes, ce fait ne remet pas complètement en cause le statut de l’Etat. Certains élus locaux ont acquis un rôle croissant dans l’espace politique national comme le président de la métropole de Lyon mais cela ne remet pas en cause le pouvoir de l’Etat. Le politologue américain Benjamin Barber, dans son ouvrage paru en 2013 If mayors rule the world, évoque ainsi l’idée de la prépondérance des élus locaux. Il reconnaît, par exemple, les liens que tissent entre eux les élus locaux qui se réunissent régulièrement dans le cadre d’associations comme C40 pour échanger et discuter des politiques publiques pour bâtir des métropoles résilientes susceptibles de faire face au changement climatique ou à la transition énergétique.  Il indique également que les élus locaux ont plus de distance que les élus nationaux vis-à-vis des luttes partisanes.  

La mégaville pourrait-elle, à terme, remplacer l'Etat/la nation, en tant que mode d'organisation sociale ? Par quoi seraient alors remplacées les frontières nationales ?

Laurent Chalard : Sur ce point, il convient d’adopter une position réaliste, c’est-à-dire ne suivant pas un déterminisme économique simpliste, typique des Anglo-saxons, qui ont du mal à comprendre la complexité du monde, d’où leurs nombreuses erreurs géopolitiques. Il y a donc peu de chance que la cité-Etat, modèle qui a déjà existé par le passé, vienne remplacer à moyen-terme l’Etat-nation, car la puissance du nationalisme est beaucoup plus forte que celle de villes dont le dynamisme économique est parfois très éphémère. Il suffit de voir historiquement quelles sont les villes leaders de l’économie mondiale pour se rendre compte que les hiérarchies évoluent rapidement. Contrairement à ce que voudrait nous faire croire certains ultra-libéraux anglo-saxons, l’Etat-nation demeure solide dans la plupart des pays du monde, à l’exception bien évidemment des pays où les deux éléments ne correspondent pas !

En conséquence, les frontières nationales, et aussi malheureusement les conflits qui vont avec, ont encore de beaux jours devant elles !

Cynthia Ghorra-Gobin : La "mégaville" ne peut en aucun cas remplacer l’Etat-nation en tant que mode d’organisation sociale. Pour ma part, je considère la métropole ou la "ville métropolisée" comme une entité "vulnérable" faisant face à des risques sociaux et environnementaux susceptibles de remettre en cause son fonctionnement. Les inégalités "inframétropolitaines", soit la distance entre les quartiers populaires et les quartiers aisés, pose problème ainsi que l’inégal accès des habitants aux services urbains.   

Par ailleurs, les relations internationales continuent de privilégier l’Etat comme l’acteur central de toute négociation, même s’il est vrai que les associations d’élus locaux n’hésitent pas à faire prévaloir leurs points de vue dans l’espace international. Quant aux frontières, de récents événements tragiques en Europe ont démontré la résilience des frontières nationales.  

Guillaume Poiret : La formulation de votre question est très large. En abordant le problème des frontières nationales, vous sous-tendez que la métropole pourrait à terme non pas être une simple organisation sociale mais bien être un territoire autonome doué de fonctions sociales mais aussi politiques, économiques de premier ordre. Cela amène une réponse en plusieurs temps.

La métropole peut-elle prendre la place de l’Etat pour instituer des normes économiques et sociales ? Dans les pays décentralisés et fédéraux, c’est déjà le cas. Ainsi, on a beaucoup glosé sur l’absence de ratification par les Etats-Unis du protocole de Kyoto sans voir que certains Etats fédérés et certaines métropoles s’engageaient à le respecter, ce qui n’est pas sans conséquence.

S’agit il d’une substitution pure ? Le plus souvent, on assiste davantage à une coopération entre les différentes échelles de gouvernements, avec son lot de couacs.

A terme, les métropoles pourront-elles être autonomes vis-à-vis des Etats et s’instituer en territoire propre ? J’ai beaucoup de mal à y croire. On peut faire de la politique fiction en prenant l’exemple de la cité-Etat de Singapour, comme beaucoup de tenants de la théorie des métropoles autonomes l’ont fait. Toutefois, cet exemple est très spécifique, ce qui rend sa généralisation délicate.

Vouloir faire des métropoles le support d’une future organisation sociale et territoriale implique de définir les limites des métropoles, tâche pour le moins complexe quand on voit les tergiversations autour du Grand Paris par exemple, tergiversations qui sont loin de constituer l’exception tant ces découpages ont un lourd sens politique…

Définir un territoire suppose de définir des limites ; or, les métropoles actuelles sont caractérisées par une absence de contour fixe pour deux raisons principales. En premier lieu, les périphéries métropolitaines ont un lien plus lâche à la métropole, ce qui pose la question politique de leur rattachement ou non à l’espace métropolitain. Par ailleurs, l’étalement urbain fait que l’aire métropolitaine est en constante expansion, ce qui rend tout découpage obsolète rapidement.

La liste des difficultés techniques est encore longue, laissant supposer que ce scénario est hautement improbable.