Droit au logement opposable : bilan d'une loi trop centrée sur l'Etat

Atlantico : Ce lundi, la loi sur le Droit au logement opposable (Dalo) aura 5 ans. Quel bilan en tirez-vous ?

Julien Leplaideur : Lorsque la loi DALO a été annoncée par Jacques Chirac le 31 décembre 2006, il s’agissait d’une réforme attendue depuis de nombreuses années par la société civile. Pour le Haut comité en faveur du logement des défavorisés ou les associations oeuvrant à l’insertion par le logement notamment, le DALO devait rendre visible la réalité des besoins et mettre en ordre de bataille l’ensemble des acteurs impliqués dans les politiques de l’habitat et du logement : services de l’Etat, conseils généraux, intercommunalités, communes, organismes HLM, associations… Or, force est de constater que la loi votée en mars 2007 s’est révélée trop « Etat-centrée » pour répondre pleinement à cette ambition de dévoiler la demande pour adapter l’offre.

Les services de l’Etat ont notamment conservé une maîtrise forte sur l’organisation locale de la procédure DALO, ce qui leur a permis parfois – en Seine-Saint-Denis ou dans d’autres départements d’Ile-de-France notamment – de réguler le flux des ménages reconnus prioritaires et urgents pour lesquels un relogement devait être proposé en fonction de la capacité réelle de l’Etat local à pouvoir proposer effectivement ces relogements. Ainsi, le DALO tend à ne devenir qu’une nouvelle procédure d’accès prioritaire au logement social là où beaucoup attendaient que l’obligation de résultats et la « pression juridique » qui lui est associée produise un effet levier sur la production de logements adaptés aux réalités sociales des territoires. In fine, concernant le DALO, l’offre a fait la demande, soit l’inverse de l’ambition initiale. On ne peut pas considéré aujourd’hui que le DALO soit un outil à la mesure de la crise du logement actuelle.

Une loi qui est donc trop « Etat centrée ». En quoi cela se traduit-il ?

Faute de véritable organisation partenariale, le DALO est souvent entré en concurrence localement avec les dispositifs existants pour apporter des solutions aux personnes en difficulté de logement (Plans Départementaux pour le Logement des Personnes Défavorisés co-pilotés par l’Etat et les Conseils généraux principalement), plutôt que de venir les dynamiser ou les compléter.

Concernant la production, l’effet du DALO apparaît limité. Le vote de la loi n’a pas empêché, concomitamment, le prolongement d’outils de défiscalisation en faveur de l’investissement locatif qui ont nourri l’enchérissement des prix fonciers et immobiliers, la baisse des aides à la pierre en faveur du logement social ou une production de logements intermédiaires (dits PLS) deux fois supérieure à celle de logements très sociaux…

Parallèlement, de nombreuses initiatives sont prises par les collectivités locales, notamment les intercommunalités, pour renforcer leurs politiques de l’habitat. A Rennes, Nice, Lyon, Caen, etc., des politiques de plus en plus structurées tentent de mieux prendre en compte les besoins sociaux, que ce soit par une production plus adaptée de logements sociaux ou une meilleure régulation des marchés immobiliers. Mais si la loi DALO a étendu l’article 55 de la loi SRU concernant l’obligation de 20% de logements sociaux à de nouvelles communes, le non-respect de ces engagements quant à la production de logements sociaux reste encore peu suivi d’effets : les amendes sont limitées et le Préfet (l’Etat !) ne fait jamais usage de son pouvoir de substitution à la collectivité défaillante.

Comment adapter alors le dispositif au niveau local ?

L’adaptation locale des politiques du logement et d’habitat est indispensable. Des pas ont été franchis en ce sens ces quinze dernières années, notamment à travers les Programmes Locaux de l’Habitat (PLH) qui définit le développement à venir de l’offre de logements d’un nombre croissant d’agglomérations ou les PDALPD censés organiser au niveau des départements les politiques sociales en faveur du logement des défavorisés.

Ces dernières années, un certain flou est cependant apparu :

• Des politiques, dont le DALO, ont été perçues en Régions comme des politiques « parisiennes» destinées à répondre à des enjeux spécifiques à l’Ile-de-France et jugées d’autant plus amèrement qu’elles se sont avérées « Etat-centrées », donc pas toujours mobilisatrices pour les collectivités locales.
• Des politiques, comme les défiscalisations Robien ou Sellier, se sont avérées aveugles à la réalité des besoins locaux et facteurs de fragilisation pour les marchés locaux de l'habitat.
• Des politiques, comme celles concernant le ciblage des aides à la pierre sur les seuls territoires à marché « tendu », conduisent à du stop and go lourdement préjudiciable pour des territoires qui structurent une politique nécessairement sur le moyen-long terme.

Bref, la question est moins de savoir « qui en aurait le plus besoin ? » que de comprendre « quels besoins pour quels territoires ? » : organiser la gouvernance (en Ile-de-France notamment), attirer les investisseurs sur l’amélioration du parc ancien (dans les secteurs à l’attractivité fragile), équilibrer la production dans les secteurs à fort dynamisme démographique...

Existe-t-il, en marge dela loi Dalo, des dispositions concernant l'aide à la recherche à l'emploi ou même un suivi psychologique des personnes ?

Les publics qui se retrouvent à un moment ou à un autre sans logement se sont diversifiés sous l’effet de la crise du logement. Ils ne concernent plus seulement ceux qu’on pouvait intégrer sous le vocable de « marginaux ». Les besoins d’accompagnement sont eux aussi multiples. Mais le DALO, et c’est regrettable, ne consiste pas à proposer des accompagnements, que ces derniers soient psychiques, budgétaires ou professionnels. Le DALO est un droit individuel : sa mise en œuvre revient donc à savoir si le ménage répond ou non aux critères lui permettant de faire valoir ce droit. Le DALO ne consiste ainsi pas à construire des démarches d’insertion comme cela peut être le cas, à des degrés divers, d’autres dispositifs. Les articulations entre ce droit individuel et les démarches d’insertions ont encore bien souvent à développer.

Notons cependant deux choses. D’une part, que des réseaux de santé mentale – associant hôpitaux, services sociaux, organismes d’HLM, associations – se développent localement. Leur existence se fait généralement selon une logique d’expérimentation. La question des interactions entre santé et logement reste en tout cas un champ d’études qui mériterait d’être approfondi en France, comparativement à des études menées dans d’autres pays, notamment aux Royaume-Uni. Les interactions entre emploi et logement sont peut-être mieux connues, mais leurs évolutions interpellent cependant. En effet, la précarisation qui accompagne le monde de l’emploi trouve aujourd’hui un écho tout particulier en ce qui concerne le logement.

D’une part, le travail n’apparaît plus comme une sécurité suffisante pour accéder à des conditions de logement décentes. Les travailleurs pauvres font ainsi partie des ménages les plus exposés au mal-logement, car ni sécurisés par leur emploi face aux coûts du logement et aux critères d’accès, ni protégés par les systèmes de solidarité – de plus en plus réservés aux plus exclus. D’autre part, la concurrence face à l’emploi et la précarisation des conditions de travail qu’elle induit (types de contrat, revenus…) tendent de plus en plus à se retrouver dans le domaine du logement, avec une forme de passivité face à cette dégradation des conditions de logements qui touchent de nombreuses catégories : les jeunes, les familles monoparentales, les personnes âgées, etc.

Que manque-t-il à la loi DALO pour devenir pleinement efficace ?

Des conditions structurelles manquent encore. Il y a donc une série de préalables à remplir, notamment pour abaisser le coût du logement pour les ménages et limiter cette mise en concurrence des personnes et familles : mobiliser le foncier, produire une offre plus adaptée aux besoins locaux, réguler les marchés immobiliers, réduire les consommations énergétiques, coordonner les politiques sociales liées au logement, font partie des pistes de plus en plus partagées. Avoir rendu le droit aulogement « opposable » ne signifie pas que, 5 ans plus tard, celui-ci soit devenu « effectif ». Beaucoup reste à faire, et probablement le plus dur.

Propos recueillis par Jean-Benoît Raynaud