L'Occident face à l'histoire : ce 25ème sommet saura-t-il définir un nouvel avenir pour l'OTAN ?

Depuis le sommet de Lisbonne des 19 et 20 novembre 2010, l’OTAN n’en finit pas d’être en transition. Alors qu’il avait défini, à la suite du rapport du groupe d’experts présidé par Madeleine Albright, une nouvelle doctrine stratégique, celle-ci paraît déjà en partie caduque ou, pour le moins, insuffisante pour définir son avenir à moyen terme. D’abord, le cadre dans lequel l’OTAN va effectuer cette transition reste incertain. Certes, ses principes sont relativement clairs – passage de missions guerrières à des missions de soutien et d’assistance, exigence d’interopérabilité, insistance sur les missions de lutte contre le terrorisme, la prolifération, les cyber-attaques et la surveillance en général, sans parler de la défense antimissiles qui est la pomme de discorde majeure avec la Russie, meilleure articulation entre l’OTAN et les 28 États membres ‑, mais dans la pratique à peu près rien n’est réglé. Il est peu vraisemblable que le 25^e sommet de l’OTAN à Chicago résolve ces interrogations.

Deux questions sensibles doivent d’ailleurs être traitées qui ne relèvent pas de l’architecture générale. La première est celle du matériel. Pour la plupart des partenaires des États-Unis qui disposent d’une industrie de défense, il est inconcevable qu’il soit essentiellement américain. Une sorte de clé de partage devra être définie, sauf à risquer de menacer la relation transatlantique. Mais comment, si l’on vise à l’efficacité, ne pas tenir compte de l’avancée technologique américaine sur une grande partie du matériel de pointe de surveillance et des armes intelligentes ? Comment, pour le moins, faire en sorte qu’il existe une capacité européenne propre en la matière et obtenir une meilleure solidarité des alliés européens en ce domaine ? La seconde est budgétaire, et cela sera évoqué à Chicago : les Américains attendent un meilleur partage du fardeau, alors même que la quasi-totalité des pays européens membres de l’Alliance sont entrés, bien avant la crise économique actuelle, dans une phase de réduction de leurs budgets ?

Resteront encore à traiter – et il faudra que cela soit évoqué, sans faux-semblants, lors des prochains sommets – trois problèmes structurels. Celui-ci passe d’ailleurs par le bilan des opérations menées en Afghanistan comme en Libye, qui ne seront pas évoquées à Chicago, et qui ne pourront que faire apparaître des différences de doctrine, mais surtout de modes d’engagement sur le terrain, entre les États-Unis et ses alliés.

La première question est directement politique. Tant qu’il existait un ennemi commun – l’URSS ‑, la cohésion était la règle. Aujourd’hui, les approches sont plus différentes, non seulement avec la Turquie, mais aussi entre les autres alliés. Si la Russie – on l’a vu en Géorgie et lors de la crise syrienne – reste, malgré le reset américain, un facteur de risque et une entrave, les autres menaces sont plus diffuses et expliquent la nouvelle doctrine de l’OTAN. Mais cette menace reste trop polymorphe pour rassembler les 28. Certaines – Iran, Corée du Nord, républiques caucasiennes de Russie – ou des sujets globaux tels que les approvisionnements en énergie et en métaux rares restent d’ailleurs en grande partie, pour des raisons matérielles et géographiques, en dehors de la sphère de compétence de l’OTAN.

Fissures entre la France et le Royaume-Uni

La deuxième question tient au rapport entre l’OTAN et le volet défense et sécurité de l’Union européenne, appelé de manière encore trop ambitieuse par rapport au fait « politique européenne de sécurité et de défense ». On connaît les fissures entre la France et le Royaume-Uni après l’accord prometteur de Saint-Malo, notamment en raison des choix britanniques en matière d’armement. On sait aussi que cette politique ne peut rassembler tous les Européens, en raison de la neutralité de certains. La réserve allemande sur la Libye fut aussi fort problématique. Mais plus essentiellement peut-on imaginer, à terme, de garder deux structures ? Même si cela relève encore de la politique fiction et s’il paraît illusoire de déboucher avant 2025, ne conviendrait-il pas de s’orienter vers une forme de fusion qui donnerait à l’Europe la responsabilité du commandement européen de l’OTAN, avec une certaine autonomie de décision, et aboutir à une meilleure fédéralisation de l’OTAN ? Mais à quelles conditions cela serait-il acceptable pour les États-Unis ? Les Européens accepteront-ils d’effectuer aussi l’effort budgétaire conséquent ? Est-ce même imaginable quand on observe les forces centrifuges à l’œuvre en Europe actuellement ? C’est pourtant dans cette voie qu’il conviendrait d’avancer.

Lutte contre le crime organisé

Une troisième question, moins souvent abordée, concerne les rapports entre l’OTAN et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), organisation régionale européenne qui inclut l’Amérique, et dont le champ est beaucoup plus large que l’OTAN. Bien des problématiques que l’OTAN se propose de traiter à l’avenir, y compris surveillance, lutte contre le crime organisé et cyber-menaces notamment, ont été mises, sans encore une force suffisante, au cœur de ses missions. Mais cette organisation qui inclut aussi notamment la Russie et les pays d’Asie centrale, certes plus faible que l’OTAN et même la PESC en forces opérationnelles, puisque son rôle n’a jamais été de combattre, pourrait-elle envisager un rôle partagé avec l’OTAN ? Tout dépend en grande partie de l’évolution de la Russie au cours des prochaines décennies.

Il serait dangereux de renoncer à l’OTAN, malgré les insatisfactions qu’elle apporte. Sa contribution à la sécurité globale reste essentielle et même unique, et elle est le signe – encore – de l’engagement des États-Unis, seule puissance totale, en Europe. S’il existe aussi un risque certain de sortir de l’ambiguïté au détriment de tous, un effort de clarification serait certainement bénéfique à la cohésion européenne, au renforcement du lien transatlantique, comme au regain d’intérêt de l’Amérique envers le Vieux Continent.