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Le budget français est dans le viseur de Bruxelles.
Le budget français est dans le viseur de Bruxelles.
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Benchmark de la bonne réforme

Le budget français dans le viseur de Bruxelles : stratégie du rabot ou stratégie des réformes structurelles, qui en Europe a obtenu les meilleurs résultats ?

En refusant d'aller au-delà des 21 milliards d'économies prévues, la France se lance dans un bras de fer avec la Commission européenne. Son verdict sur le projet français sera rendu mercredi 29 octobre et une seconde copie sera vraisemblablement exigée. Un tour d'Europe démontre qu'associer coups de rabots et hausses d'impôt est le plus mauvais remède à la crise : pour renouer avec la croissance, il faut associer une politique de réduction des dépenses à une politique de réformes structurelles.

Philippe Crevel

Philippe Crevel

Philippe Crevel est économiste, directeur du Cercle de l’Épargne et directeur associé de Lorello Ecodata, société d'études et de conseils en stratégies économiques.

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  • La France a traditionnellement recours à la fiscalité et à la politique du rabot. Ces deux options ont l’avantage d’être assez rapidement visibles mais ont le redoutable inconvénient d’être peu efficaces sur la durée : la France est en retard sur son plan d’assainissement avec, en outre, un déficit structurel (hors prise en compte de la conjoncture) de 2,4 % quand ce taux devrait s’élever à 0,5 % l’année prochaine.
  • La politique du rabot génère d’importants effets pervers : dégradation de la qualité des services publics et à des comportements peu coopératifs de la part des administrations concernées ; augmentations de dépenses a posteriori du fait de l’apparition de goulets d’étranglements ou de dysfonctionnements ; à terme un surcroit de dépenses.
  • En Allemagne, les réformes Schröder ont permis de diminuer, de 2003 à 2007, les dépenses publiques de 4,9 % du PIB avec à la clef un rebond de la croissance. Au Canada, les dépenses publiques ont été réduites de 10 % du PIB de 1993 à 2000. Les autorités canadiennes ont agi sur les dépenses de personnel et sur les prestations sociales. Le taux de croissance, après la phase de réforme, est revenu entre 3 et 3,9 %. Les Pays-Bas ont également réussi grâce à une politique structurelle, à contracter leurs dépenses publiques de 10 points de PIB entre 1993 et 1999.
  • Le Royaume-Uni a développé, depuis trois ans, une politique de réduction des dépenses associées à une politique structurelle favorable à l’offre. Si pour le moment la réduction du déficit public laisse un peu à désirer, en revanche, la croissance dépasse désormais 3 %.
  • L’Espagne est revenue d’un déficit de 10 à 6,8 % de 2012 à 2013. Il devrait être de 5,5 % en 2014 soit une division par deux en deux ans. L’Espagne, grâce à ses réformes structurelles et il faut l’avouer une réduction des prestations sociales a réussi à maîtriser son déficit et après deux ans à sortir de la récession. La croissance espagnole devrait atteindre 1,5 % cette année contre 0,3 % en France.
  • L’Italie a réussi, de son côté, à ramener son déficit de 4,2 % à 3 % du PIB. Hors paiement des intérêts de la dette, le budget italien est excédentaire. A l’exception de sa dette publique qui dépasse 127 %, la situation italienne est meilleure que celle de la France.
  • Le Portugal a également fortement réduit son déficit depuis quatre ans. Il est passé de 11,2 à 4,9 % de 2010 à 2013. En 2014, ce déficit devrait respecter l’objectif fixé par la Troïka à 4 %. Pour 2015, le déficit devrait s’élever à 2,7 % soit largement mieux que la France… Comme l’Espagne, le Portugal a renoué avec la croissance.
  • La Grèce avec son déficit public de 12,2 % fait avec la France un peu figure d’exception en Europe. Le pays malgré ou à cause d’une contraction de son PIB de près de 25 % n’arrive à rééquilibrer ses finances publiques. Mais, ce pays est la preuve qu’une politique d’assainissement non associée à des réformes structurelles est vouée à l’échec. Les autorités grecques freinent des quatre fers pour mener la modernisation de la législation fiscale et sociale du pays.

Atlantico :  La France s'est davantage engagée dans des coupes budgétaires que des réformes structurelles. Que nous apprend le retour d'expérience de nos partenaires européens ? De la stratégie du rabot ou celle des réformes structurelles, laquelle est plus efficace ?

Philippe Crevel : Face à la dérive des comptes publics, les gouvernements peuvent opter pour une baisse uniforme des dépenses dite "méthode du rabot", pour des plans de réduction stratégique des dépenses et pour des augmentations d’impôt. Dans les faits, les Etats réalisent un cocktail à partir de ces trois options. Les points de divergence sont liés aux proportions de chacune des options dans le breuvage administré à la population.

La France a traditionnellement recours à la fiscalité et à la politique du rabot. Ces deux options ont l’avantage d’être assez rapidement visible mais ont le redoutable inconvénient d’être peu efficace sur la durée. La preuve étant, la France est en retard sur son plan d’assainissement avec, en outre, un déficit structurel (hors prise en compte de la conjoncture) de 2,4 % quand ce taux devrait s’élever à 0,5 % l’année prochaine.

L’OCDE a, en analysant les expériences menées ces trente dernières années, constaté que l’assainissement budgétaire reposant sur les réductions de dépenses, plutôt que sur des augmentations de recettes, est plus efficient à long terme. De même, il est souligné par de nombreuses études que les arbitrages stratégiques sont beaucoup plus efficaces que les coups de rabots.

La politique du rabot est simple à mettre en place, et apparaît égalitaire dans le sens qu’elle traite de la même façon les postes de dépenses. En revanche, une telle pratique génère d’importants effets pervers. Elle aboutit à une dégradation de la qualité des services publics et à des comportements peu coopératifs de la part des administrations concernées. Elle peut aboutir à des augmentations de dépenses postériori du fait de l’apparition de goulets d’étranglements ou de dysfonctionnements.La réduction des dépenses d’équipement entraîne un mauvais entretien des infrastructures qui provoque à terme un surcroit de dépenses.

De nombreux pays ont engagé des plans stratégiques pour réduire sur le long terme leur déficit public et diminuer le poids de leurs dépenses publiques. La Suède qui à la fin des années 80 traversait une grave crise a mis en place dès 1988 des mécanismes de revue des finances publiques. Le Canada a suivi avec la spending review réalisée pour les années 1994-1999. Le Royaume-Uni, en 2010, a généralisé le principe des plans de réduction des dépenses qui sont élaborés directement  par les ministères sans intervention du Ministère des Finances.

Cette solution a été également expérimentée par les Pays-Bas qui ont par ailleurs réalisé une revue conjointe entre les ministères dépensiers et le ministère des Finances. Cette méthode a été institutionnalisée avec la création, en 2009, d’une instance indépendante du gouvernement. La France s’est initiée à la méthode avec des résultats mitigés sous Nicolas Sarkozy. Sous l’autorité du Ministère de l’Economie et des finances, la Révision générale des Finances Publiques devait permettre de générer des économies. Cette révision a été remplacée par le Premier Ministre, Jean-Marc Ayrault, en 2012, par la Modernisation de l’Action Publique.

Les revues stratégiques des dépenses publiques permettent d’examiner les dépenses à supprimer, celles à maintenir voire celles à développer. Par ailleurs, ces revues sont accompagnées de réformes structurelles qui visent à favoriser la croissance.

En Allemagne, les réformes Schröder ont permis de diminuer, de 2003 à 2007, les dépenses publiques de 4,9 % du PIB avec à la clef un rebond de la croissance. Au Canada, les dépenses publiques ont été réduites de 10 % du PIB de 1993 à 2000. Les autorités canadiennes ont agi sur les dépenses de personnel et sur les prestations sociales. Le taux de croissance, après la phase de réforme, est revenu entre 3 et 3,9 %. Les Pays-Bas ont également réussi grâce à une politique structurelle, à contracter leurs dépenses publiques de 10 points de PIB entre 1993 et 1999.

Le Royaume-Uni a développé, depuis trois ans, une politique de réduction des dépenses associée à une politique structurelle favorable à l’offre. Si pour le moment la réduction du déficit public laisse un peu à désirer, en revanche, la croissance dépasse désormais 3 %. Il ne faut pas néanmoins oublier que l’économie britannique bénéficie d’une politique monétaire accommodante.

Déflation compétitive, compression de la masse salariale, instauration du chômage partiel... Les réformes de grandes envergures conduites par l'Allemagne sous Gerhard Schröder font-elles office de modèle de réformes structurelles au regard des exigences bruxelloises et du retour à la compétitivité ? Au contraire peut-on reprocher à l'Allemagne d'avoir bénéficier d'effets d'aubaine au détriment de ses partenaires européens ?

Les réformes de Gehard Schröder ne doivent pas être l’alpha et l’oméga de toutes les solutions à mettre en œuvre. Elles correspondaient à l’état de l’Allemagne au début des années 2000 après la réunification. L’Allemagne est un pays avec une population âgée bénéficiant d’un haut pouvoir d’achat, un pays industriel qui tire une grande partie de sa richesse de ses exportations.

Le talent de Gehard Schröder est d’avoir réussi à mobiliser l’ensemble des acteurs économiques autour de son plan de redressement.En 2002, l’Allemagne disposait de marges de manœuvre en matière de fiscalité que nous n’avons pas, en France, en 2014. Le taux normal de TVA, en Allemagne, était alors de 16 %, en 2003 ; il a été augmenté par Angela Merkel en 2007 à 19 %. Cette augmentation a permis de réduire le taux d’impôt sur les sociétés, d’alléger à la marge les charges et de réduire le déficit budgétaire.

La flexibilisation du marché du travail qui est souvent mise en avant concerne avant tout les emplois à faible qualification, dans le secteur du service. Les salariés dans l’industrie ont été que faiblement impactés. La force de l’Allemagne repose avant tout sur son positionnement sur le haut de gamme et dans des secteurs où la concurrence est moindre. Il ne faut pas surestimer les effets réels des mesures sur le coût du travail. C’est véritablement la capacité à dégager des marges qui est essentielle dans le modèle allemand ; ces marges permettent aux entreprises d’investir afin de conserver leur avantage concurrentiel.

L’Allemagne tire avantage de l’Europe sous deux formes. Premièrement, il s’agit de son principal marché. Les entreprises allemandes a besoin de vendre en France, en Italie, aux Pays-Bas… pour maintenir son outil industriel. Le marché intérieur vieillissant et peu dynamique ne peut pas suffire aux entreprises allemandes. Deuxièmement, les pays d’Europe centrale et orientale sont des bases arrières pour la fabrication de pièces détachées qui seront intégrées dans le processus de  production. A la différence des entreprises françaises, les entreprises allemandes jouent à fond la carte des importations de biens intermédiaires en provenance de pays à faibles coûts.

La rigueur budgétaire allemande est tout à la fois une nécessité et un symbole. L’Allemagne est confrontée à une augmentation de ses dépenses sociales et en premier lieu de retraite du fait de son vieillissement. Le Gouvernement fédéral doit veiller à endiguer cette dérive. Il est à noter que les autorités allemandes ont incité les actifs à s’affilier à des fonds de pension qui sont des acheteurs de titres publics européens. L’Allemagne tient de ce fait à ce que les dettes soient honorées afin que la retraite des Allemands ne soit pas à terme amputée. Cette rigueur est aussi un symbole pour souligner que la maîtrise des coûts s’impose à tous les acteurs.

Dans ce cas, quelle serait la résultante économique d'un modèle "tout allemand" en Europe ? Un regain de crise ?

Par définition, le modèle allemand n’est pas déclinable dans toute l’Europe. Il y a des spécificités françaises, belges, suédoises ou italiennes… La France est avant tout un pays de service qui dégage, à ce titre, des excédents commerciaux. Notre pays enregistre encore une croissance démographique en relation avec un taux de fécondité proche de 2 ce qui nous différencie de la plus part de nos voisins. Il en résulte des charges éducatives supérieures et des problèmes d’accès au logement. Par définition, si tous les Etats se mettaient à ressembler à l’Allemagne, le jeu serait peu coopératif. Il faut admettre les différences ce qui ne signifie pas d’être en opposition ou d’opter pour le laxisme. Simplement, il y a plusieurs voies pour aller à Rome…

En revanche, une diminution du poids des dépenses publiques qui ont atteint 57 % du PIB est incontournable pour retrouver de la croissance. Il faut redonner de l’espace au secteur privé. A cet effet, il faut transférer des activités aujourd’hui exercées par le secteur public au privé. Cela concerne le sport, la culture, la formation. Il faut, sans nul doute, revoir le partage des rôles en matière de couverture retraite et chômage voire maladie et admettre aux côtés de la prise en charge par la solidarité qu’une partie de la dépense sociale est de la responsabilité des ménages… C’est la voie que nous empruntons sans l’assumer…

Certaines économies du Sud de l'Europe (Espagne, Grèce, etc.) ont conduit des réformes structurelles de grande envergure mais présentent toujours un déficit supérieur à celui de la France. Comment l'expliquer ? Est-ce la preuve de l'absurdité économique des exigences bruxelloises ou cela tient-il à la spécificité économique de ces Etats ?

Il ne faut pas demander à l’Europe plus qu’elle ne peut offrir et la transformer en bouc émissaire de nos incompétences. L’Europe n’a pas juridiquement et financièrement les moyens de relancer l’économie. Il ne faut pas oublier qu’un pays a en 2005 bloqué l’évolution de l’Europe vers plus de fédéralisme. Ce pays s’appelait la France.

L’Espagne est revenue d’un déficit de 10 à 6,8 % de 2012 à 2013. Il devrait être de 5,5 % en 2014 soit une division par deux en deux ans. L’Espagne, grâce à ses réformes structurelles et il faut l’avouer une réduction des prestations sociales a réussi à maîtriser son déficit et après deux ans à sortir de la récession. La croissance espagnole devrait atteindre 1,5 % cette année contre 0,3 % en France.

L’Italie a réussi, de son côté, à ramener son déficit de 4,2 % à 3 % du PIB. Hors paiement des intérêts de la dette, le budget italien est excédentaire. A l’exception de sa dette publique qui dépasse 127 %, la situation italienne est meilleure que celle de la France.

Le Portugal a également fortement réduit son déficit depuis quatre ans. Il est passé de 11,2 à 4,9 % de 2010 à 2013. En 2014, ce déficit devrait respecter l’objectif fixé par la Troïka à 4 %. Pour 2015, le déficit devrait s’élever à 2,7 % soit largement mieux que la France… Comme l’Espagne, le Portugal a renoué avec la croissance.

La Grèce avec son déficit public de 12,2 % fait avec la France un peu figure d’exception en Europe. Le pays malgré ou à cause d’une contraction de son PIB de près de 25 % n’arrive à rééquilibrer ses finances publiques. Mais, ce pays est la preuve qu’une politique d’assainissement non associé à des réformes structurelles est vouée à l’échec. Les autorités grecques freinent des quatre fers pour mener la modernisation de la législation fiscale et sociale du pays.

Que dire plus spécifiquement des politiques adoptées par les pays nordiques ?

Les pays d’Europe du Nord ont mis l’accent sur les dépenses de recherche développement, sur l’innovation et la formation. La réduction des déficits et la maitrise des dépenses publiques grâce à l’existence d’un consensus au niveau de leur population. Même si leurs structures sont différentes des nôtres, nous devons nous inspirer de leurs politiques.

Investissements massifs dans l'UE contre réformes décidées en France, c'est le marché implicite que propose l'Élysée suite à la visite d'Emmanuel Macron et de Michel Sapin en Allemagne. Au-delà de la réduction des déficits, l'Europe est-elle réellement en panne d'investissement ou manque-t-elle de projets, et donc de carnets de commande ?

L’Europe manque avant tout de volonté politique. La politique d’assainissement des comptes publics ne crée pas de cohésion et d’élan. « Gouverner, c’et prévoir » mais c’est aussi c’est donner de la confiance.

Aujourd’hui, le projet européen rime avec rigueur, déclin, sanctions. Il serait nécessaire de relancer la construction européenne autour de l’économie, le social et l’innovation.

L’Europe n’a pas à imiter les Etats impécunieux ; en revanche, elle peut favoriser le développement coopératif. La relance de la constitution d’un 29ème régime de protection sociale qui pourrait s’appliquer aux travailleurs détachés et aux expatriés marquerait le retour de l’Europe sur le terrain social. Ce régime européen pourrait à terme suppléer les régimes nationaux. La constitution d’un échelon social européen permettrait d’organiser des transferts financiers au sein de la zone euro. L’Europe pourrait évidemment jouer un rôle de catalyseur dans les dépenses de recherches fondamentales ou de développement.

Propos recueillis parFranck Michel / sur Twitter

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