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Le ministre allemand des Affaires étrangères, Heiko Maas, s'exprime lors d'une conférence de presse après un forum de coopération entre l'UE et les États des Balkans occidentaux, à Berlin le 8 juin 2021.
Le ministre allemand des Affaires étrangères, Heiko Maas, s'exprime lors d'une conférence de presse après un forum de coopération entre l'UE et les États des Balkans occidentaux, à Berlin le 8 juin 2021.
©AXEL SCHMIDT / POOL / AFP

Mère de toutes les batailles

L’Europe face à un double dilemme déterminant pour son avenir 

La proposition du ministre allemand des affaires étrangères de supprimer le droit de veto des États membres provoque une tempête politique chez ceux qui considèrent qu’il s’agirait d’un déni de souveraineté nationale. Problème : la règle de l’unanimité est aussi ce qui empêche l’Europe de se tirer de l’ornière politique et économique dans laquelle elle s’est enlisée.

Sébastien Cochard

Sébastien Cochard

Sébastien Cochard est économiste, conseiller de banque centrale. Il exprime ses vues personnelles dans Atlantico.

 

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Jérôme Quéré

Jérôme Quéré

Jérôme Quéré est délégué général du mouvement européen. 

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Atlantico : Par le biais de son ministre des Affaires étrangères, Heiko Maas, l’Allemagne a appelé l’Union européenne à supprimer le droit de véto dont disposent chacun des états membres. Il a même déclaré lors d’une conférence de presse que « Nous ne pouvons plus nous laisser prendre en otage par ceux qui paralysent la politique étrangère européenne avec leurs vetos. Ceux qui le font jouent, à plus ou moins long terme, avec la cohésion de l’Europe ». En réaction, en France, Julien Aubert chez LR ou Jordan Bardella au RN rétorquent cette proposition et protestent bruyamment contre celle-ci sous couvert d’une sérieuse atteinte aux souverainetés nationales. N’y a-t-il pas quelque chose de paradoxal que cette initiative provienne de l’Allemagne étant donné que la Commission a lancé une procédure contre le pays car sa cour constitutionnelle a refusé de mettre le droit de l’Union au-dessus du droit national ? 

Sébastien Cochard : Tout cela est un théâtre d'ombre. Rappelons tout d'abord que le droit de véto n'existe qu'en matière d'affaires fiscales et d'affaires étrangères ; toutes les autres décisions du Conseil se prennent à la majorité qualifiée d'au moins 55% des Etats membres (15 Etats) représentant 65% de la population de l'UE. La Commission européenne, qui dispose du monopole de l'initiative législative dans l'UE, garde de toute manière complètement la main sur l'ensemble des textes du corpus juridique de l'UE, seulement modifiés à la marge par le Conseil et le Parlement européen. La vraie "atteinte" à la souveraineté nationale est bien ce monopole de l'initiative législative de la Commission (qui existe depuis 1957), dont les champs qu'elle décide de toucher par l'harmonisation législative de l'UE échappent ensuite totalement aux Etats membres.

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En matière d'affaires étrangères, la division est telle entre les Etats membres que l'impotence de l'UE est la règle, nul besoin pour cela d'un véto d'un Etat membre particulier. On l'a vu par exemple récemment sur les agissements de la Turquie, défendue par l'Allemagne malgré ses agressions répétées de la Grèce et Chypre, ce qui a interdit toute réaction vigoureuse de l'UE. 

En matière de fiscalité en effet, la règle de l'unanimité semble créer une difficulté. L’Union Européenne, dans son mode de fonctionnement actuel, est la cause directe de l’évasion fiscale des multinationales. Grâce à la complicité active de plusieurs Etats membres, des sociétés comme Apple ou Amazon parviennent en effet, en toute légalité, à payer un impôt effectif sur leurs bénéfices européens qui est proche de zéro. Ces multinationales combinent pour cela les règles du marché unique, la liberté d’installation des sociétés et la libre circulation des capitaux. Les profits réalisés dans toute l’Europe sont réaffectés à des "maisons mères" de convenance, notamment en Irlande, au Luxembourg et aux Pays-Bas, où ils sont soumis à une imposition symbolique avant leur départ définitif pour les paradis fiscaux. Ainsi, en 2020, Amazon a enregistré des revenus de 44 milliards d'euro dans l'UE, mais paiera un total de... 0 euro d'impôt sur les sociétés sur ce chiffre d'affaires, grâce à la bonne volonté du fisc luxembourgeois.

Pour autant, la suppression de la règle d'unanimité n'est pas forcément nécessaire. Pour forcer Irlande, Luxembourg, Pays- Bas à accepter que la base fiscale des multinationales soit légalement réaffectée dans le pays où l’activité et les profits ont véritablement été créés, la Commission européenne dispose de deux moyens légaux pour passer au vote à la majorité qualifiée dans les sujets fiscaux : 1 - L'article 116 du TFUE, qui permettrait à la Commission Européenne d'ignorer purement et simplement la nécessité d'unanimité fiscale en prétextant de la distortion de concurrence dans le marché intérieur que représente la capacité pour l'Irlande et le Luxembourg d'attirer les sièges des multinationales pour des raisons fiscales. 2 - L'article 48 du TUE, "clause passerelle" qui permet de passer d’un vote à l’unanimité à un vote à la majorité qualifiée pour l’adoption d’un texte législatif dans un domaine donné. L’activation d’une clause passerelle dépend toutefois d’une décision adoptée à l’unanimité par le Conseil. Sur le texte précis qui a fait l'objet de la clause passerelle, la co-décision à la majorité qualifiée s'applique ensuite. Une utilisation de l'article 116 en matière fiscale permettrait une lutte plus efficace et systématique contre la "concurrence" fiscale entre Etats mais créerait un précédent qui ensuite serait régulièrement utilisé par la Commission européenne.

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En effet, il peut sembler paradoxal que l'Allemagne évoque la suppression du droit de véto, alors même que, de manière totalement justifiée, la Cour Constitutionnelle allemande veille à arrêter les empiètements des institutions européennes sur la Constitution de la république fédérale. Ainsi, la Constitution allemande prévoit que le Bundestag doit conserver l'intégralité de la décision budgétaire au nom du Peuple allemand. Cette souveraineté budgétaire est inaliénable et ne peut être modifiée, même par un amendement constitutionnel qui aurait été adopté par le-dit Bundestag. La Constitution allemande bloquera donc à jamais toute possibilité de parachever l'union économique et monétaire : l'intégration des politiques budgétaires des Etats de la zone euro n'aura jamais lieu, à cause de la Constitution allemande. Je considère que c'est un garde-fou particulièrement bienvenu. N'oublions pas par ailleurs que Heiko Maas ne fait ici que parler à sa base, les électeurs pro-intégration européenne du SPD. Je suis certain que ses collègues de la CDU/CSU au sein du Gouvernement allemand n'apprécient guère ce genre de sorties.

Jérôme Quéré : La demande de la fin de l’unanimité n’est pas nouvelle pour les votes des ministres au Conseil de l’Union européenne.  Elle s’est fortement réduite au fur-et-à-mesure de la construction européenne et concerne aujourd’hui essentiellement les questions budgétaires, fiscales et de politique étrangère. Des sujets jalousement conservés par les États membres et qui ne risquent pas de changer d’avis rapidement. Un abandon de l’unanimité sur l’un de ces sujets devrait en effet être voté à l'unanimité. Le veto d’un seul permet donc à chacun de conserver son veto.

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Sur les questions de politique étrangère, les positions varient fortement en fonction des initiatives à prendre. Pour commencer, il ne faut pas résumer la politique étrangère aux interventions armées et brandir le souvenir de l’opposition, bienvenue, de la France à une intervention en Irak pour couper tout débat. En aucun cas, une décision européenne ne pourrait obliger la France à envoyer ses soldats dans une guerre dont elle ne voudrait pas. Il n’y a pas d’armée européenne et la France s’opposerait à toute réforme des traités allant en ce sens. La porte reste toutefois ouverte sur un ensemble de coopérations et de mutualisation de certaines dépenses qui seraient appréciées dans une époque budgétaire complexe.

La question qui est posée ici porte davantage sur la diplomatie que sur la défense. L’Union européenne s’est construite pour éviter de nouvelles guerres et favoriser la résolution pacifique des conflits. Or, elle se trouve aujourd’hui dans l’incapacité même d’avoir une position commune sur un appel à un cessez-le-feu entre les forces israéliennes et le Hamas à cause d’un seul des 27 chefs d’État et de gouvernement. La déclaration était pourtant tout à fait consensuelle mais le Premier ministre hongrois Viktor Orban s’y est tout de même opposé. De plus, son entêtement à défendre la Chine malgré les attaques diplomatiques répétées à l’égard de plusieurs pays et élus européens montre qu’il privilégie les intérêts étrangers à ceux de ses alliés européens, avec qui son pays a pourtant beaucoup plus de liens d’interdépendance.

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Les déclarations du ministre allemand des Affaires étrangères Heiko Maas interviennent donc après une série d’oppositions de Viktor Orban qui lui semblent incompréhensibles. Le dirigeant hongrois n’en est pas à son coup d’essai car c’est celui qui sort le plus souvent la carte du veto auprès de ses collègues européens. Faute d’avoir une politique intérieure dont il pourrait se vanter, il existe sur la scène européenne grâce à ses oppositions qui agacent de plus en plus ses partenaires.

Une telle action pourrait-elle souffler les braises du sentiment de frustration et de de dépossession (du contrôle de leur destin) qui traverse des pans entiers des opinions européennes ?

Sébastien Cochard : Il y a en effet une déconnection totale entre ce que souhaitent les Peuples et ce que proposent et font les institutions européennes. Les votes et les référendums se succèdent, et le rouleau compresseur de l'harmonisation européenne continue imperturbablement sa route, écrasant toutes les particularités nationales et décisions validées démocratiquement sur son passage. 

La suppression de ce droit de veto permettrait-il de débloquer un nombre de dossiers politiques européens plombés par le principe de l’unanimité ? La construction politique inachevée de l’Union est-elle une conséquence de ce droit de véto ? Y-a-t-il une ligne de crête possible pour favoriser la construction de l’Union et ne pas flouer les égos nationaux ?

Sébastien Cochard : Non, je ne pense pas que cela permettrait de débloquer quoi que ce soit, comme je l'ai déjà évoqué. La suppression du droit de véto en matière fiscale et d'affaires étrangères ne changerait pas grand chose en réalité. Si la Commission européenne n'a pas cherché jusqu'à présent à empêcher d'agir les Etats membres qui permettent l'évasion fiscale systémique des multinationales (en particulier des multinationales américaines de l'économie numérique), c'est tout simplement car elle ne le souhaite pas. Cela ne fait pas partie de ses "gènes", qui sont par définition de la libre circulation de capitaux (au détriment du travail et de la puissance étatique), de l'acceptation heureuse de la mondialisation et de la facilitation des intérêts économiques américains. 

Jérôme Quéré : Un abandon de l’unanimité permettrait donc à l’Union de retrouver une cohérence, notamment sur la scène diplomatique, en contournant un trublion qui préfère promouvoir ses concurrents peu démocratiques, Vladimir Poutine et consors. Si les États membres croient sincèrement que l’union fait la force face au terrorisme, à la spéculation financière, au changement climatique et aux autres grands défis du moment, alors ils devraient être en mesure de surmonter leurs égos et de mettre en commun leur souveraineté pour peser sur la scène internationale face à la Chine ou à la Russie qui ont manifesté leur hostilité envers elle. Car un pays seul, même la France, ne pourra pas grand chose face aux géants qui n’ont aucun intérêt à se montrer conciliables envers lui. Cela ne serait pas une perte de souveraineté mais au contraire un regain de cette souveraineté mise en commun qui a beaucoup plus de poids face aux concurrents américain, chinois et russe notamment. Les Européens ne se sentiraient plus dépossédés mais verraient que nous pouvons reprendre la main sur nos destins si nous le faisons ensemble plutôt que divisés.

Au regard du contexte historique comme politique, faut-il en sortir de ce dilemme par la ruse en déminant discrètement les dossiers explosifs ou par un grand débat politique européen ?

Sébastien Cochard : Cela ne se produira pas. Pour paraphraser Marx, l'Union européenne s'effondrera de ses propres contradictions. La principale étant que l'Allemagne profite énormément de l'union monétaire (l'euro) mais que sa population l'exècre et que sa Constitution en interdit l'achèvement, ce qui rend la monnaie unique insoutenable sur le moyen (voire sur le court) terme. 
S'il y avait une réforme à proposer, ce serait de remodeler l’UE sur le modèle du Conseil de Sécurité de l’ONU. Une modification des Traités viserait ainsi à abaisser le seuil de la minorité de blocage de votes au Conseil, actuellement à 35%. Post-Brexit, le droits de vote des cinq principaux Etats membres est le suivant : Allemagne 18,4% Italie 13,7% Pologne 8,5% France 14,9% Espagne 10,4%  Ma proposition serait d’octroyer à ces cinq Etats (et à eux seuls) un droit de véto sur toute évolution législative européenne en abaissant le seuil de la minorité de blocage pour le vote à la majorité qualifiée à 7,5%.
Ces cinq pays (Allemagne, France, Italie, Espagne, Pologne) représentent en effet un total de 66% des droits de vote au Conseil post-Brexit : il est plus que légitime qu’eux seuls disposent d’un droit de véto.  Les plus petits Etats membres profiteraient également de cette révision, puisque le niveau pour atteindre la minorité de blocage serait près de 5 fois plus bas que dans les Traités actuels.
En complément nécessaire de cette révision qui octroierait un droit de véto à la France, la règle d’unanimité en matières fiscales serait abrogée. Cet abandon de l’unanimité en matières fiscales permettra de résoudre l’impossibilité de remédier au comportement de passager clandestin des pays comme l’Irlande et le Luxembourg. La restriction du véto aux "top 5" permettrait enfin de solutionner l’évasion fiscale légale en Europe.
Jérôme Quéré : Cela devrait passer par des débats avec les parlementaires nationaux et les citoyens pour que cela ne soit pas présenté plus tard comme une trahison mais au contraire comme un choix réfléchi dans une situation géopolitique qui l’a rendu nécessaire et souhaitable. Le grand frère américain n’est plus si protecteur et les relations entre pays européens nous ont tellement rapprochés que nous devons défendre nos intérêts communs face aux concurrents étrangers de plus en plus belliqueux. Les citoyens européens sont plus exigeants envers l’Union et se tournent de plus en plus vers elle dans les situations de crise.

Pour que l’Union européenne se montre à la hauteur des exigences de ses citoyens, encore faut-il qu’elle ait les moyens d’agir. Cela serait facilité par l’abandon de l’unanimité dans ces derniers domaines clefs.

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