Schengen : comment l'Europe peut-elle gérer ses frontières de manière efficace ?

L’espace « Schengen » alimente périodiquement la polémique, à l’occasion du printemps arabe ou des candidatures bulgares et roumaines. Il faut pourtant en avoir conscience : de la migration des hommes d’affaires en costumes gris peuplant les avions européens du matin aux voyages nordiques du troisième âge vers le soleil, l’espace européen s’est ouvert à ses citoyens. Cette réussite majeure n’est pas célébrée à la hauteur du milliard de déplacements qu’elle permet chaque année. Bien au contraire, une face cachée de Schengen se superpose à cette image positive. Elle est faite de la misère humaine des refoulés de Sangatte, il y a peu, ou de ceux qui fuient la persécution par la frontière gréco-turque, aujourd’hui.    

Faut-il alors être gagné par l’euro-béatitude et traiter cet effet induit par l’ignorance ? Non. Traverser l’Europe d’un coup d’ailes, le temps d’un bal à Vienne, et réclamer martialement le retour des guérites est-il plus cohérent ? Pas davantage. Là, comme dans tout, l’équilibre est la règle et gérer les contradictions est nécessaire.

Cette confrontation éternelle entre dimension libertaire et réalités sécuritaires fonde le débat que ravive Nicolas Sarkozy dans son discours de Villepinte. Renvoyant dos à dos les tentations du repli et « l’effet dévastateur » de l’ouverture européenne, il résume la complexité de la protection offerte par les frontières. Faut-il partager son jugement quant à l’identité des intérêts nationaux et européens ? Sans aucun doute.Faut-il croire à la menace de voir la France suspendre sa participation à Schengen ? C’est beaucoup moins certain.

Schengen part d’un constat pragmatique : maintenir des contrôles dans un espace s’ouvrant à la libre circulation devenait impossible. Faute d’empêcher ce mouvement irrépressible, mieux valait l’organiser. Le projet fut donc d’une simplicité biblique. Supprimer les contrôles à l’intérieur pour les reporter à la périphérie de cet espace, c’est-à-dire aux frontières le séparant du restant du monde.

Construire un espace intérieur ouvert à la libre circulation exigea donc une approche radicalement différente des contrôles policiers et douaniers. Abandonner la frontière « ligne » au profit de la frontière  « zone » permit de fluidifier les échanges, unifier les procédures commandant l’accès au territoire commun obligea à s’aligner sur les plus exigeants. Cela était nécessaire mais pas suffisant.

La mise au contact de systèmes nationaux différents pouvait donner prise aux risques d’un « déficit sécuritaire », par un effet de vases communicants. D’où des « mesures compensatoires » sécuritaires accréditant l’image d’une Europe « des polices » quand elle aurait voulu être celle des « citoyens »… D’où un climat de défiance mutuelle entre États, loin du laxisme dépeint dans les cercles souverainistes. Mise à l’écart des candidats à l’entrée le temps qu’ils fassent la preuve de leurs capacités, évaluation mutuelle des situations nationales, épée de Damoclès de la menace d’un retour en arrière, voilà la réalité de Schengen.

Elle masque presque, au plan technique, un formidable défi, matériel comme financier. Il fallut libérer les frontières terrestres, redéfinir les circulations intérieures de tous les aéroports internationaux pour que ne s’y croisent jamais bagages ou personnes venant de l’intérieur et de l’extérieur de cet espace, concevoir et réaliser un Système d’information Schengen capable de gérer près de 20 millions de « signalements » fournis par les Etats partenaires. Sa mise en oeuvre explique notre sentiment d’appartenance européenne, lorsque nous choisissions le couloir libre de surveillance par lequel nous quittons nos aéroports. Il est celui de 26 Etats parties à Schengen.

La colonne vertébrale de Schengen repose sur la responsabilité des partenaires engagés. Elle fait du policier de Malte ou de Kuznica  le garant de la sécurité française ou danoise… Aussi, lorsque la Grèce fait la démonstration de son impuissance à juguler en 2011 la pression migratoire de plus de 60.000 migrants clandestins à sa frontière turque, lorsque ses fonctionnaires en charge du problème se comptent par dizaines quand il en faudrait des centaines, lorsque le sort désastreux réservé à ses demandeurs d’asile lui vaut condamnation sur condamnation par la Cour européenne des droits de l’Homme, comment s’étonner de voir les Etats de seconde ligne, ceux vers lesquels se dirigent les migrants entrés indûment dans l’espace Schengen, monter au créneau ?   

Encore faut-il le faire de manière objective. Dès le premier jour, les Etats ont refusé le cadre et la « méthode communautaire » pour en traiter, lui préférant la « coopération » interétatique. Restant expressément maîtres de la défense de leur sécurité et de leur ordre public, les Etats ont estimé que Schengen ne pouvait être soluble dans le modèle européen orthodoxe, malgré son intégration dans les traités à Amsterdam. Ils ont donc dessiné cet espace en tenant soigneusement la Commission à l’écart et en se réservant l’évaluation de leurs défaillances mutuelles. 

Aussi, le procès en sorcellerie intenté à Schengen, s’il est pour partie justifié, est mal instruit. Il est le leur. Les États, et eux seuls, pilotent le dispositif. Tout ancien ministre de l’Intérieur le sait bien. Si technocratie il y a, elle est celle des couloirs de la place Beauvau autant que du Berlaymont et les décideurs y ont rang de préfets. Le vœu d’un « gouvernement politique de Schengen » est-il crédible lorsque l’on sait que la totalité du dispositif a été adopté à l’unanimité des ministres de l’Intérieur des Etats membres...? Quant à la place des tribunaux, se faire le chantre du génie français oblige à se souvenir que c’est aux juristes français que les tribunaux européens doivent leur place dans les traités.

Il reste la gestion de la crise de Schengen. Les termes de Nicolas Sarkozy sont réalistes : « discipline », « sanction des États », « respect des frontières » s’imposent à l’esprit. Eviter le mimétisme de la crise monétaire en matière sécuritaire est une précaution responsable, les mêmes causes produisant les mêmes effets. Les discours convenus doivent s’y plier : l’aspiration sécuritaire pèse lourd dans les urnes nationales, à chaque scrutin en Europe. L’Union a, ici, un impératif d’efficacité pour justifier la plus value du projet européen et invoquer une « réforme structurelle » mérite l’examen.

Elle passera difficilement par une suspension unilatérale de nos obligations européennes. D’abord parce que Schengen est devenu droit de l’Union européenne et qu’il n’est pas possible de se délier de nos obligations européennes. Ensuite parce que le droit de l’asile et de l’immigration ne relèvent pas matériellement du registre de la frontière que gère le « Code Frontières Schengen ». Enfin parce que, derrière la pression, se dessine en contrechamp un autre débat européen majeur : celui de l’Europe à plusieurs vitesses.