La grand-messe du budget

Les députés ont commencé cette semaine la première étape d’un circuit rituel, celui du plus grand marronnier annuel : le projet de loi de finances (et accessoirement, le budget de la sécurité sociale). C’est le grand moment de l’année, car quelles que soient les lois que l’on vote, on finit toujours par devoir passer par la case “finances”. Une loi, sans moyens, c’est une coquille vide.

Ce moment phare est très codifié et quasi immuable. Tout y est fait pour que les députés ne puissent pas (trop) y toucher, mais juste le voter. On peut parfois se dire que le vote du budget est davantage un outil du contrôle de l’action du gouvernement, que du travail purement législatif. En effet, le budget est accompagné d’une montagne d’annexes et de rapports, remplis d’informations intéressantes et malheureusement sous-exploitées, que le gouvernement est obligé de transmettre. Elles ont différentes couleurs, une pour chaque catégorie (les bleus, les jaunes, les oranges…).

Les délais sont particulièrement resserrés et fixes. Même si le travail en amont, dans les administrations, commence avant l’été, le texte définitif ne sort en général du conseil des ministres que fin septembre, pour un examen qui commence à l’Assemblée nationale à la mi-octobre. Rien ne peut faire dévier le calendrier de la procédure, inscrit dans la constitution, car il faut absolument que la loi de Finances soit promulguée avant le 31 décembre. Plusieurs filets de sécurité existent, dont l’ultime est la possibilité, pour le gouvernement, de reprendre le budget de l’année précédente pour l’année suivante, si aucun vote n’a pu avoir lieu.

La discussion est divisée en deux, une première partie consacrée aux recettes, qui contient tous les dispositifs fiscaux, et la deuxième partie, qui examine, mission par mission, les dépenses projetées pour l’année suivante. La partie la plus sensible, et donc médiatique, est bien entendu la première, là où se font tous les débats très politiques.

Elle débute par un examen en commission (qui a lieu cette semaine) et qui est une sorte de tour de chauffe, car si des amendements sont adoptés, ils doivent être redéposés pour la plénière, et voté à nouveau. Cela permet de faire le show en commission (y compris au sein de la majorité) sans prendre trop de risques. Toutefois, les possibilités de show sont assez limitées, car du fait de l’article 40 de la constitution, les députés ne peuvent pas augmenter les dépenses ou diminuer les recettes (à moins de compenser par une augmentation d’une autre recette).

Le vrai moment de vérité, c’est la séance publique, qui adopte formellement le budget. Ce texte étant éminemment politique, c’est un marqueur de l’appartenance à la majorité. Voter pour, c’est soutenir explicitement le gouvernement. C’est un peu problématique, si le gouvernement ne dispose que d’une majorité relative. D’où l’utilisation, l’an dernier, et très certainement cette année aussi, de l’article 49.3 de la constitution, qui permet de considérer un texte comme adopté sans vote. La procédure est expéditive. La Première ministre monte à la tribune, engage la responsabilité du gouvernement et donne la liste des amendements qu’elle garde. Avec Elisabeth Borne, ça dure deux minutes, tout compris.

Une fois le texte adopté, avec des débats plus ou moins houleux, et plus ou moins tronqués, il part chez les sénateurs qui l’examinent du 23 novembre au 12 décembre. Il n’y a pas de possibilité d’utiliser l’article 49.3 au Sénat, mais comme les sénateurs sont des élus raisonnables, ils restent dans les délais, même s’ils ne se privent pas de mettre le texte à leur sauce (la partie consacrée aux collectivités locales y est scrutée à la loupe).

La commission mixte paritaire (7 députés et 7 sénateurs), censée trouver un texte commun entre les deux chambres, est une formalité, car elle échoue systématiquement. Le gouvernement n’entend pas laisser les parlementaires décider sans lui. Le budget passe ensuite en express, à l’Assemblée, où le gouvernement supprime, ou revoit ce que le Sénat a voté. On est alors dans la deuxième quinzaine de décembre, et la dernière étape est l’examen par le conseil constitutionnel, quasi systématiquement saisi.