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Le logo de l'ENA sur un panneau d'affichage.
Le logo de l'ENA sur un panneau d'affichage.
©Patrick HERTZOG / AFP

ENA, corps préfectoral...

Une réforme de la haute fonction publique entre cynisme et illusions

Emmanuel Macron avait créé la surprise en annonçant, en avril dernier, la suppression de l'Ecole nationale d'administration (ENA) et la refonte à la fois du recrutement et de l'organisation de la carrière des hauts fonctionnaires de l'Etat.

Edouard Husson

Edouard Husson

Universitaire, Edouard Husson a dirigé ESCP Europe Business School de 2012 à 2014 puis a été vice-président de l’Université Paris Sciences & Lettres (PSL). Il est actuellement professeur à l’Institut Franco-Allemand d’Etudes Européennes (à l’Université de Cergy-Pontoise). Spécialiste de l’histoire de l’Allemagne et de l’Europe, il travaille en particulier sur la modernisation politique des sociétés depuis la Révolution française. Il est l’auteur d’ouvrages et de nombreux articles sur l’histoire de l’Allemagne depuis la Révolution française, l’histoire des mondialisations, l’histoire de la monnaie, l’histoire du nazisme et des autres violences de masse au XXème siècle  ou l’histoire des relations internationales et des conflits contemporains. Il écrit en ce moment une biographie de Benjamin Disraëli. 

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Bruno Alomar

Bruno Alomar

Bruno Alomar, économiste, auteur de La Réforme ou l’insignifiance : 10 ans pour sauver l’Union européenne (Ed.Ecole de Guerre – 2018)

 
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Atlantico : La réforme de l'ENA n'est-elle pas qu'une politique en trompe-l'œil qui en fin de compte ne changera pas grand-chose au mode de recrutement des hauts fonctionnaires ?

Edouard Husson : Ce n'est pas une "politique en trompe-l''oeil" au sens où vous l'entendez. C'est une action bien réelle. Actuellement, des élèves à l'ENA se demandent s'ils ne feraient pas mieux de démissionner. Et je n'ai pas entendu Madame Le Pen ou Monsieur Bertrand annoncer que, s'ils sont élus, ils inverseront le cours des choses. On n'a pas pris assez au sérieux Emmanuel Macron. Il est l'héritier de ces révolutionnaires du XVIIIè siècle, enfants gâtés des institutions, qui flanquèrent par terre le magnifique édifice de la monarchie française, ce qui faisait de notre pays la première puissance mondiale à l'époque. La France reste une puissance mais Emmanuel Macron est en train de la déstabiliser profondément. On nous enviait l'ENA et son mode de recrutement clair et qui restait relativement méritocratique. On va non seulement assister à une retombée dans la cooptation par réseaux d'avant 1945. Mais la situation sera bien pire car la révolution hyperindividualiste des années 1960 est passée par là. Pour des raisons qui ne relèvent pas de la vie publique, Emmanuel Macron veut en permanence effacer toutes les traces de son passé; il ne veut rien devoir à personne ni à aucune institution. C'est là qu'entre en jeu la dérive des institutions qui a commencé sous François Mitterrand, ce Maurrassien concepteur du "coup d'Etat permanent", qui avait considérablement élargi le champs des nominations effectuées en conseil des ministres et hors des grands corps ou des voies de recrutement par concours, c'est-à-dire de fait à la discrétion du Président de la République. La France n'est pas malade de sa haute fonction publique mais de la dérive des institutions de la Vè République qui rend le pouvoir présidentiel de moins en moins contrôlable. Si réforme il devait y avoir, elle devrait consister à revenir aux origines de la Vè République, à la fois limiter les prérogatives du Président et revenir à un découplage des élections présidentielles et des élections législatives; revenir à des pratiques aussi qui étaient celles d'origine: les Réunions Inter-Ministérielles ne devraient plus être tenues par les membres des cabinets mais par les membres d'administrations centrales, comme sous de Gaulle.  

Cette réforme est pensée comme un moyen de renouveler le rapport entre l'Etat et les Français, mais le problème fondamental n'est-il pas que les hommes politiques ne jouent pas leur rôle et laissent le pouvoir à l'administration ?

Edouard Husson : Je pense que le problème est plus profond que cela. Il y a d'abord un problème de "croyance" et de compréhension du monde. Hauts fonctionnaires comme politiques sont nourris à la même détestation de la France, au mépris de notre histoire, à l'idée que la France est trop petite dans le monde actuel. Le phénomène s'est aggravé, ces dernières années, avec la dérive gauchiste des instituts d'étude politique, en particulier celui de Paris, où triomphent genrisme, racialisme et autres pans de la croyance d'extrême gauche moderne. Ajoutons que nos hauts fonctionnaires ne sont pas plus que nos politiques formés à comprendre le monde de la Troisième Révolution Industrielle et de l'innovation à l'âge numérique, quantique. C'est d'ailleurs ce qu'avait bien compris l'actuel (et dernier) directeur de l'ENA, Patrick Gérard, qui avait introduit par exemple une voie de recrutement pour des docteurs ès science. Autre domaine où hauts fonctionnaires et politiques ne sont pas bien formés, l'Union Européenne. Nos députés y sont peu assidus et nos énarques y ont beaucoup de mal à apprendre le réseautage et le lobbying propres à ce genre d'organisations. Ensuite, d'autres aspects sont à prendre en compte. Il y a eu un choix collectif de la société pour "l'Etat-nounou" au détriment de l'Etat régalien dans un cadre budgétaire européen où il fallait faire des choix. Que cela ait amené une prolifération d'un Etat qui a perdu en efficacité ce qu'il gagnait en volume, c'est certain. De quelque côté que l'on se tourne, il sera impossible de dire: c'est la faute des hauts fonctionnaires où c'est celle des politiques. Il s'agit de choix idéologiques, politiques, culturels partagés, propres aux emballements mimétiques. Le fait que des hauts fonctionnaires aillent en politique ou que des nominations politiques bouleversent les voies habituelles de la haute fonction publique n'explique pas toute la dérive. Ce qu'il faudrait traiter, c'est la crise de nos élites, devenues incapables d'organiser un débat en leur sein et ne voyant pas que le populisme est tout simplement l'effet miroir de l'unanimisme des élites. Pour sauver leur unanimisme, les élites ont hissé Macron sur le pavois. Et ce dernier est persuadé qu'il est plus fort qu'Abraracourcix, qu'il n'a pas besoin de porteurs pour soutenir son bouclier. 

La réforme de la haute fonction publique et de l'ENA n'empêche-t-elle pas l’Etat d’avoir des compétences dans un monde de plus en plus complexe ? 

Bruno Alomar : Le problème fondamental de cette réforme c'est l'affaiblissement majeur du niveau des hauts fonctionnaires. La France c'est un pays qui fonctionne sur deux jambes, la jambe politique et la jambe administrative, ce que Halévy appelait la constitution administrative de la France, c'est-à-dire la capacité de la haute fonction publique d'Etat à compenser sur le temps moyen et long les déficiences de la sphère politique. C'est pour cette raison qu'en France, nous avons une haute fonction publique de très haut niveau, qui n’a aucun équivalent dans le monde, sauf partiellement avec les britanniques. Les hauts fonctionnaires français sont choisis avec un niveau de sélectivité qui n'existe nulle part ailleurs. Les trois formations d'élite de notre pays, l'école polytechnique (dite l'X), l'école Normale supérieure (ENS), et l'Ecole Nationale d'Administration (ENA), sélectionnent et forment des hauts fonctionnaires d'excellent niveau. L’existence de ces écoles d’élite exerce un effet d’entrainement sur tout le système d’enseignement supérieur. Les Français ne le savent pas mais l’ENA est considérée comme la meilleure formation dans son genre par la plupart des pays du monde.

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Cette réforme vient briser tout cela, pour plusieurs raisons.

Raison première : elle va substituer à un système de formation à l'ENA - qui est certes perfectible -, un autre système qui sera beaucoup moins formateur et beaucoup moins sélectif. L'idée de rapprocher l'ENA des universités n'a aucun sens : on n’a pas besoin d'universitaires mais de fonctionnaires d’autorité, c’est à dire des gens qui sont capables de mettre en œuvre les politiques du gouvernement sur le territoire. Transformer les hauts fonctionnaires en chercheurs, c’est un non sens. Ce n’est pas leur rôle. Ce qui fait la force de l'ENA, c'est que quand vous sortez de l'ENA, quel que soit votre âge, vous êtes capable de prendre et d'exercer tout de suite des responsabilités importantes. C'est une école d'application. C'est le premier point : la formation est affectée elle-même.

Raison seconde : cela créé dans les carrières de hauts fonctionnaires des ruptures. Or, pour faire un bon préfet, pour faire un bon ambassadeur, il faut quinze ou vingt ans ; on ne s'improvise pas bon ambassadeur ou bon préfet ! Cette réforme fait comme s’il suffisait de prendre quelqu'un de parfaitement intelligent et compétent – le secteur privé en regorge - , qui aurait n'importe quelle expérience et/ou formation, et de lui dire, « tu as quarante ans ou cinquante ans, et tu deviens préfet ». Dans les faits ça ne marche : on a déjà l'exemple du tour extérieur, qui est globalement un échec. Donc vous vous retrouvez d'un côté à nommer des gens à des fonctions qu’ils sont incapables d’exercer, et de l’autre vous allez également dissuader les ambitions des jeunes talents. Evidemment, si on dit aux jeunes de vingt-cinq ans « si vous rentrez dans la carrière préfectorale ou dans la carrière d'ambassadeur, il faudra accepter un moindre salaire que dans le secteur privé » et en plus « vous n’avez aucune garantie d’y faire carrière », alors l’effet dissuasif est fort. Je le vois d’ailleurs concrètement parmi mes élèves qui préparaient l’ENA : beaucoup des meilleurs disent déjà qu’il vaut mieux renoncer à une fonction publique si abîmée et où ils seront aussi mal traités ! La perte pour le pays est déjà là.

Le plus important n’est peut-être pas là. Cette réforme revient à tuer ce qui fait un des cœurs de l'identité de la France, à savoir qu'une partie importante des meilleurs de ses enfants doit se consacrer à la chose publique. Cela revient à faire une croix là-dessus. Ce n’est pas difficile pour Emmanuel Macron qui, bien qu’ayant fait l’ENA, n’a aucune éthique du fonctionnaire et n’a jamais raisonné qu’au gré de ses seuls intérêts. L’éthique du haut fonctionnaire c'est rentrer jeune dans la fonction publique et consacrer sa vie à l'intérêt général, avec les satisfactions et les sacrifices qui y sont liés, avec la conscience que faire carrière dans le public n'est pas la même chose que de faire carrière dans le secteur privé.

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Le résultat de tout cela, c’est un affaiblissement programmé du pilier central de notre pays, l’Etat. C'est pire qu’un crime contre l'esprit : c’est une erreur.

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