Projet de loi de finances rectificative : le détail des (très étroites) marges de manœuvre du gouvernement

Atlantico :  Le texte du PLFR doit notamment préciser le contour des baisses d'impôts pour un total de 3.2 millions de foyer fiscaux. Quelles sont concrètement les marges de manoeuvre du gouvernement alors que l'horizon économique ne s'éclaircit pas ?

Jean-Michel Rocchi : Tout d'abord, une des raisons pour lesquelles nous sommes dans une nasse, c'est par ce qu'à la base du budget (la loi de finances initiale) il y avait des prévisions volontairement trop optimistes sur la croissance (les hommes politiques appellent cela le "volontarisme" qui est une variante de la méthode coué). Les recettes ne seront donc pas au rendez-vous en l'absence d'un niveau d’activité économique suffisant. D'ailleurs, le discours vérité ne provient pas de la France mais de la BCE qui vient de baisser son taux de refinancement à 0,15% (contre 0,25% précédemment) tandis que le taux de dépôt s’affiche désormais à - 0,10%. Cette rémunération négative des dépôts bancaires à la BCE devant logiquement inciter les banques commerciales à prêter davantage. Même si l'effort et le message est louable on peut douter de la capacité de cette mesure de la banque centrale à endiguer le credit crunch relatif en Europe. La BCE n'a désormais plus vraiment de marge de manœuvre pour essayer d’aider à un retour de la croissance.

Le gouvernement a-t-il quant à lui une marge de manœuvre dans les baisse d'impôts? La réponse est non car alors que l’on sait déjà que les recettes seront insuffisantes il entend baisser les impôts, c'est-à-dire que l’on entend renoncer à des recettes fiscales. On le perçoit, la variable d’ajustement sera le déficit budgétaire sauf si ces baisses d’impôts sont compensées par un recul de la dépense publique, on peut néanmoins en douter. En fait, ces mesures électoralistes auront probablement pour contrepartie de la dette publique additionnelle, c'est-à-dire au final en vertu de l’égalité de Riccardo-Barro des impôts futurs. Bref, un nouvel épisode de la fuite en avant.

Se pose ensuite la question de l’efficacité économique de cette mesure de baisse d’impôts sur l’économie, en théorie elle devrait avoir un effet positif sur la consommation, composante de la croissance du PIB, d’autant que les ménages ciblés sont ceux à faibles revenus qui ont selon la théorie keynésienne une forte propension marginale à consommer. On peut néanmoins en douter car une étude du trésor a montré qu’avec la crise économique, les ménages européens ayant peur de l’avenir, l’essentiel du pouvoir d’achat retrouvé du fait des baisses d’impôts servira à la reconstitution d’une épargne de précaution. Bref, renoncer à la bonne gestion des finances publiques sera probablement économiquement inefficace, quelques voix seront peut-être gagnées au passage pour les prochaines élections, même si cela n’est pas acquis, tant la ficelle est grosse.      

Philippe Crevel : Le taux de croissance nulle du premier trimestre et l’absence d’éclaircie économique pour la France dans les prochains mois mettent le gouvernement dos au mur. La Commission de Bruxelles n’a, certes, pas osé accuser le Gouvernement d’avoir falsifié ses comptes mais il n’en demeure pas moins que ce dernier a une épée de Damoclès au-dessus de sa tête. A défaut d’avoir obtenu un nouveau report pour le respect du plan de réduction des déficits, le nouveau Premier Ministre a juste gagné un répit.

La présentation et l’adoption du projet de loi de finances rectificative constituent donc un cap important pour le pouvoir en place. Il se doit de mettre en œuvre les moyens pour contenir le déficit à 3,8 % en 2014. La Commission considère qu'en l’état actuel il devrait atteindre 3,9 %. Pour l’année prochaine, le déficit devra revenir à 3%. A priori, s’il est en-dessous de 3,5 % du PIB, cela sera un exploit. La moindre croissance, en 2014, par rapport aux prévisions, devrait priver l’Etat de 5 à 6 milliards d’euros de recettes fiscales et aboutir à une dérive naturelle du déficit d’un montant équivalent.

En ayant beaucoup promis ces dernières semaines et en ayant pratiqué l’art consommé du bonneteau fiscal et social, le Premier Ministre se doit, désormais, de clarifier la situation budgétaire et d’expliquer comment les différents plans, économies, de solidarité, de compétitivité, s’articulent et quelles sont, le cas échéant, les nouvelles augmentations d’impôt prévues. La France se trouve dans la situation qui était celle des pays d’Europe du Sud il y a deux ou trois ans. Il faut opérer un assainissement relativement rapide qui génère un ralentissement économique réduisant automatiquement les recettes fiscales. L’Espagne s’en est sortie au prix d’un fort chômage et en améliorant la compétitivité de ses entreprises. Le Gouvernement français entend trouver la martingale pour éviter une explosion du chômage mais le risque existe.

Ces baisses fiscales spécifiques dans un contexte général de financement du Pacte de Responsabilité semblent relever d'un exercice périlleux tant politiquement qu'économiquement. Le risque n'est-il pas d'aggraver le manque de lisibilité alors que la France est déjà réputée pour l'instabilité de sa politique budgétaire  ?

Philippe Crevel : Tous les pays ont dû, depuis le début de la grande récession en 2009, ajuster un peu au fil de l’eau leurs finances publiques. L’instabilité fiscale est devenue la règle mais il est certain que la France, qui a toujours eu la bougeotte en la matière, s’est montrée à la hauteur de sa réputation. Sous Nicolas Sarkozy, certaines années ont été marquées par l’adoption de trois lois de finances rectificative. Les modifications permanentes du régime fiscal des plus-values, de l’épargne, de l’ISF, de l’IS, des cotisations sociales ne sont pas propices à l’investissement. Les chefs d’entreprise ne peuvent pas s’appuyer sur un cadre fiscal et social stable pour apprécier la rentabilité de leur futur investissement.

Jean-Michel Rocchi : Le pacte de responsabilité s’inscrit dans une ligne claire de social-démocratie où la primauté de l’entreprise est reconnue comme créatrice de richesse, de croissance et d’emploi. Le cadeau électoral s’inscrit quant à lui en réaction de la débâcle électorale aux européennes et constitue un gage donné à l’aile gauche du PS, la cohérence économique est introuvable. Le "sauve qui peut" politique sera-t-il efficace ? ...

Ne sous-estime-t-on pas le bon sens des français ? En France, la tentation de la bureaucratie est bien ancrée dans la tradition hexagonale, elle constitue même une malédiction qui nous est propre. Rappelons la célèbre phrase d’Alexis de Tocqueville : "le goût des fonctions publiques et le désir de vivre de l’impôt n’est point chez nous une maladie particulière à un parti, c’est la grande et permanente infirmité de la nation elle-même". (1843)  

Entre l'objectif des 3% de déficit public en 2015 et le souhait des députés socialistes de ne pas augmenter les impôts, Manuel Valls et François Hollande peuvent-ils trouver un juste équilibre ?

Philippe Crevel : L’objectif des 3 % ne sera certainement pas respecté en 2015 compte tenu de la conjoncture économique et de la lenteur du processus d’économies. Nul doute qu’il y aura des arbitrages et un savant cocktail pour éviter que les députés ou les sénateurs et l’exécutif aient l’impression de perdre la face. L’esprit de synthèse cher au Président sera fort utile. Au-delà des discours et des faux-semblants, la France devra, dans les dix-huit prochains mois, réduire son train de vie. Le report des élections locales au second semestre 2015 donne un peu d’air au gouvernement. Il pourra espérer de la mansuétude de la part de la Commission de Bruxelles et de ses partenaires. La France, en étant "too big to fall", constitue une menace systémique. La crainte de mouvements sociaux ou d’un blocage politique pourrait inciter les autorités européennes à fermer encore quelques temps les yeux. C’est d’ailleurs au nom de cette analyse que les investisseurs donnent encore du crédit à la France. En effet, notre pays par sa taille et par son poids économique ainsi que politique est un élément fondamental de la zone euro. Nul n’imagine que la France soit placée dans la même situation que la Grèce ou le Portugal, mais par définition, ce genre de certitude peut tomber à un moment où un autre. L’équilibre français est précaire. Avec le niveau historique des prélèvements et des dépenses publiques, l’exécutif est sur la corde raide, à la recherche d’un abri pour surmonter le gros temps.

Jean-Michel Rocchi : Désormais Hollande est condamné a un exercice impossible : concilier l'inconciliable. Ce qui marchait au PS, arbitrer entre les courants et diviser pour régner, où comme secrétaire général (il avait démontré un talent incontestable), ne peut pas fonctionner au niveau de l'Etat. Lorsqu'on prend des décisions économiques contraires pour ménager tantôt son aile droite et tantôt son aile gauche, tant les lieux financiers que l'opinion ne comprennent plus rien. La politique économique qui est menée  devient illisible et le gouvernement inaudible. On se souvient du célèbre mot attribué à Colbert : "l’art de lever l’impôt consiste à plumer les oies sans trop les faire les faire crier" ; le problème c’est que tant les pigeons que les salariés commencent à hurler et que l’électeur socialiste se fait rare…

L’objectif des 3% de déficit public très difficile à atteindre s’éloignera encore avec ces baisses d’impôts. Notons que les Français quant à eux semblent enfin avoir compris le célèbre avertissement de l’économiste libéral Frédéric Bastiat au XIXe siècle : "Chacun veut vivre aux frais de l’Etat. Mais tout le monde oublie que l’Etat vit aux frais de chacun". Le mythe des impôts qui seraient payés par les "autres" à son seul profit ne fonctionne plus, tout comme l’illusion de la gratuité du Welfare State. Il faudra avoir une vraie politique de réduction des dépenses publiques et des impôts et pas un collectif budgétaire… au coin du bois, comme d’habitude.   

Les prévisions de croissance du gouvernement pour 2015 sont de 1.7%, un chiffre que la Commission européenne a récemment ramené à 1.5%. Les objectifs économiques de l'Elysée ne vont-ils pas être potentiellement compromis par un trop grand optimisme ?

Philippe Crevel : La tentation de l’optimisme est de rigueur en France. De peur de générer des anticipations négatives et pour présenter facialement de meilleures prévisions de déficit budgétaire, le pouvoir gonfle les taux de croissance. Un plus fort taux de croissance augmente les recettes, diminue les dépenses et accroît le PIB, ce qui réduit d’autant, en valeur relative, le montant du déficit public. Compte tenu des plans de hausses d’impôts adoptés depuis trois ans et au vu de la conjoncture européenne, les taux de croissance de 2014 et de 2015 sont malheureusement exagérés. Avec un taux de croissance de 0,2 % au premier trimestre, la zone euro ne peut pas relancer l’économie française. Si les Etats d’Europe du Sud sortent de la récession, ils ne sont pas en situation d’accroître leur demande interne et donc d’acheter des biens français. Bien au contraire, les entreprises d’Espagne sont devenues très compétitives et concurrencent efficacement les entreprises françaises qui continuent de perdre des parts de marché.

Depuis deux ans, François Hollande fait le pari du redécollage de l’économie mondiale qui lui permettrait de réaliser en douceur les ajustements nécessaires. Aujourd’hui, cet espoir est à l’eau, obligeant la France à se lancer dans un assainissement douloureux de ses finances publiques. Avec l’arrivée, cette semaine, des Stones à Paris, le Gouvernement aimerait "avoir le temps de son côté" pour "trouver un abri", mais "on ne peut toujours avoir ce que l’on souhaite" ("time is on my side", "gimme shelter" et "You can’t always get what you want").

Jean-Michel Rocchi : Les objectifs de l'Elysées sont trop optimistes et ils ne seront pas réalisés. La prévision gouvernementale pour le PIB en 2014 a même à présent été ramenée à 0,9%, chiffre qui lui-même ne sera probablement pas atteint.

Par ailleurs, certains se sont risqués à penser, alors que l'on sait que l'économie française va mal, qu'elle serait sauvée par la relance venant d'Europe, or précisément la décision de la BCE atteste de son propre pessimisme sur le niveau d'activité en Europe et confirme qu'il faut cesser de croire au père Noël. Je ne suis vraiment pas certain que les Français ne seraient pas prêts à attendre un discours désagréable sur des efforts à faire. Le problème c'est qu'il faut être constant et ne pas en même temps continuer à promettre la lune lorsque la situation économique est dégradée. Certains technocrates nous expliquent avec leur suffisance coutumière que ce serait le pessimisme des français qui nuirait à la reprise ! On pourrait leur objecter que le fait de ne plus croire aux bobards est plutôt un signe du génie de la nation. La coût prohibitif de la bureaucratie pèse aussi à l'évidence sur la croissance dans l'hexagone et est générateur de chômage.

Classement des pays de l'OCDE en fonction du poids des charges administratives :

Source : OCDE / Budget de l’Etat

Les charges administratives qui pèsent sur les entreprises et les ménages ont un coût substantiel, qui varie fortement selon les pays : ainsi environ 1,5% du PIB pour les Etats-Unis mais 3% en France. Des charges administratives excessives par rapport à ce qui apparaît économiquement nécessaire aux objectifs assignés aux sociétés libérales (efficacité de la collecte des prélèvements, stabilité économique et financière, protection des consommateurs) en pesant sur les coûts des entreprises (coût de la mise en conformité, paperasserie, heures de travail consacrées) sont néfastes pour l’économie. De nombreuses études académiques assez convergentes estiment qu’une baisse des coûts administratifs se traduirait par un surcroît de croissance. Pour Tang et Verweij (Tang, P., et Verweij, G., “Reducing the administrative burden in the European Union”, CPB Memorandum n°93, 2004) une baisse de 25% des coûts administratifs engendrerait dans les pays de l’UE par une hausse de 1,1% du PIB la première année et de 1,4% à long terme. Pour Gelauff et Lejour (Gelauff, M., et Lejour, A., “Five Lisbon Highlights. The economic impact of reaching these targets”, CPB Document, n°104, 2006) une réduction des coûts administratifs de 25% augmenterait la productivité du travail de 1,6% et de 1,7% pour le PIB en France en 2025 (soit plus que le 1,5% obtenu pour la moyenne de l’Union Européenne). En outre, de leur côté Costa et Aubyn (Costa L. & M. Aubyn, “The Macroeconomic Effects of Legal- Simplification Programmes», Working Papers 2012/12, Department of Economics at the School of Economics and Management (ISEG), Technical University of Lisbon, 2012) ont mesuré que les programmes de simplification mis en œuvre dans 40 pays développés entre 1996 et 2009 auraient en moyenne un impact positif de 0,6% sur la productivité des facteurs à long terme. On pourra aussi remarquer que les Etats-Unis, qui ont un niveau de frais administratifs rapportés au PIB nettement inférieur à celui de l’Union Européenne, ont en parallèle un différentiel de croissance en leur faveur et un taux de chômage bien moindre.  

Le problème du gouvernement actuel, c'est qu'il a de bonnes idées mais qu'il ne les mène pas à bien : le "choc de simplification" va à l'évidence dans le bon sens mais on a malheureusement accouché d'une souris. La réforme des régions est une excellente idée, pour autant qu'elle débouche sur des économies indispensables. On a pourtant l'impression d'avoir affaire à un concours des élégances, l'enjeu semble être que la carte soit jolie car on ne parle que très peu de la baisse des dépenses publiques et des économies engendrées. Faire de vraies économies, c’est faire des efforts et des mécontents, car il faut une volonté politique pour prendre des mesures indispensables mais nécessairement impopulaires. Si le courage politique disparaît, la politique devient la démagogie. La politique économique, ce n'est pas jeter en l’air des ballons d'essai, ni même faire des exercices de brainstorming pour occuper l'opinion en agitant des idées. L’activisme stérile des concepts n’a rien à voir avec une action publique efficace et énergique. L’idée des nouvelles régions semble aussi s’inspirer des Länder allemands, mais cette vision est très naïve, un simple découpage administratif n’aura aucun effet sur l’économie réelle. Bien plus, cela dénote une totale méconnaissance de l’économie. Les technocrates en oublierait même que la microéconomie existe et qu’à la base de toute croissance économique il y a des entrepreneurs qui prennent des risques, et pas des découpages de papier réalisés par des plumitifs.  

Peut-on aller jusqu'à  parler d'un risque de paralysie fiscale et budgétaire ?

Jean-Michel Rocchi : Le principal risque, c'est d'abord l'incohérence. Le second, c'est l'impression d'une politique menée à la petite semaine om domine l'improvisation, car le frêle esquif gouvernemental subit les violents courants marins. Le manque de crédibilité du gouvernement actuel réduit encore sa marge de manoeuvre. 

Il n’y aura pas de paralysie, mais une fois de plus l’instabilité budgétaire et fiscale va se manifester, l’incertitude va régner en maître. Il convient de comprendre que pour le prix nobel d’économie Douglas North "l’incertitude n’est pas une condition exceptionnelle : c’est la condition sous-jacente qui est responsable de l’organisation humaine tout au long de l’histoire et de la préhistoire" ("Le processus du développement économique", 2005). Les hommes doivent déployer des efforts importants et constants pour rendre "leur environnement davantage prévisible", c’est ce qui justifie l’origine des institutions qui ont pour finalité de réduire l’incertitude "en diminuant le nombre de choix possibles", ce qui "permet d’améliorer l’aptitude de l’agent à maîtriser l’environnement". En France, malheureusement, à l’évidence les entrepreneurs ne sont pas à même de maîtriser leur environnement en raison d’une trop grande instabilité juridique et fiscale.

L’autre leçon de North réside dans le fait (plein de bon sens) que le constructivisme social est voué à l’échec, quand bien même une structure institutionnelle "fonctionne bien (quelle que soit la manière dont on définit ce « bien ») il faut l’altérer continuellement en fonction de l’évolution des paramètres essentiels de la technique, des informations et du capital humain". C’est pourquoi l’Etat des 30 glorieuses est aujourd’hui totalement inadapté et ne joue plus son rôle de réducteur d’incertitude au contraire il les accroît.

Non seulement notre bureaucratie est inefficace, mais en outre, en refusant de se réformer elle est vouée à être de plus en plus nocive. L’Etat ne s’est pas réformé depuis la libération c'est-à-dire depuis 70 ans, le système est sclérosé et nous en payons de manière croissante le prix. Notons aussi que les syndicats obsédés par l’idéologie des avantages acquis n’ont toujours pas compris qu’ils contribuent par cette attitude conservatrice au niveau élevé du chômage … On sacrifie les inactifs pour un combat d’arrière garde en faveur des actifs, sans être pleinement conscient du coût économique d’une telle attitude. Il est vrai que certains ont une solution originale : interdire les licenciements. C’est typiquement le comportement d’un malade de la grippe qui mécontent de son état se soignerait en cassant son thermomètre !

Le temps n’est plus aux incantations sur la réforme de l’Etat, mais à l’action par une baisse énergique des dépenses publiques et notamment en agissant sur les prestations sociales et la productivité des administrations … Mais pour reprendre la célèbre formule de Rudyard Kipling cela, c’est une autre histoire.