Guerre en Ukraine : voilà ce que le détail des chiffres du budget militaire russe révèle

Depuis le début de l'invasion à grande échelle de l'Ukraine par la Russie, le budget fédéral russe a reçu beaucoup plus d'attention que par le passé. Pour une bonne raison : le budget peut révéler beaucoup de choses sur la santé financière et la résilience du régime de Vladimir Poutine. Il représente le flux de ressources économiques sous le contrôle formel et centralisé de l'État.

Lorsque les recettes fiscales sont en plein essor, comme ce fut le cas dans les premiers mois de la guerre, le budget fédéral peut être utilisé pour amortir les effets des sanctions, payer pour augmenter la production d'armes ou pour satisfaire les élites clés. Mais lorsque les sources de revenus se tarissent, alors un budget maladif peut aussi devenir une véritable contrainte pour le régime. En dépit d'être un autocrate, Poutine ne peut pas simplement exproprier toutes les économies ou augmenter la dette sans limite (bien que les deux se produisent dans une certaine mesure). Le risque de retombées majeures devient trop grand, même en temps de guerre.

En raison de l'importance politique du budget, la fiabilité des données accessibles au public est souvent remise en question. En comparaison avec d'autres autocraties, il peut sembler étrange que le ministère russe des Finances publie encore de nombreuses statistiques. En avril 2023, il est encore possible d'avoir une image relativement détaillée et à jour des dépenses et des revenus. Pourquoi le ministère russe des Finances ne classe-t-il pas toutes les données ? Et comment savoir si les chiffres publiés sont inventés ?

Il existe plusieurs explications qui rendent plus plausible l'ouverture des données restante de la Russie : premièrement, tromper le monde extérieur sur l'état réel des choses n'est pas un motif aussi fort pour Moscou qu'on le suppose parfois en Occident. Il y a aussi relativement peu de censure pour les débats économiques en Russie, tant qu'ils sont suffisamment farfelus pour ennuyer le public et que la politique derrière les chiffres n'est pas remise en question. Deuxièmement, pour les bureaucraties technocratiques telles que le ministère des Finances, la transparence est un outil pour renforcer et centraliser le contrôle, à la fois en interne et vis-à-vis des autres acteurs du gouvernement. Plus de secret conduirait à terme à une politique économique plus informelle et à davantage de transactions dans les coulisses du Kremlin, où la position des technocrates russes est plus faible. Garder les chiffres publics aide les technocrates à limiter l'influence des autres élites qui se cachent toujours dans l'ombre. Troisièmement, il y a aussi l'inertie : contrairement à d'autres autocraties comme la Chine ou l'Arabie saoudite, la Russie a traversé une période d'ouverture radicale dans les années 1990, et ce processus n'a pas encore été totalement inversé.

Les informations disponibles et la confusion qu'elles créent

Depuis avril 2023, le ministère russe des Finances publie des données mises à jour presque quotidiennement sur les recettes et - encore plus détaillées - sur les dépenses via le budget électronique (budget.gov.ru). L'accès depuis l'extérieur de la Russie nécessite un VPN. Des statistiques mensuelles sur les recettes pétrolières et gazières sont publiées au début de chaque mois, suivies de données supplémentaires sur les dépenses et les recettes vers le milieu de chaque mois.

Cependant, ces chiffres budgétaires peuvent être trompeurs à court terme. Les recettes et les dépenses fluctuent toujours fortement tout au long de l'année, et depuis le début de la guerre ouverte de la Russie contre l'Ukraine et des sanctions contre l'économie russe, ces fluctuations se sont intensifiées, ce qui rend parfois difficile de distinguer les tendances sous-jacentes du budget.

Même en temps normal, les revenus et les dépenses fluctuent d'un mois à l'autre, obscurcissant l'histoire derrière les données mensuelles. Les revenus sont incohérents parce que les paiements d'impôts ne sont pas réguliers tout au long de l'année et parce que la Russie modifie souvent ses règles fiscales. Par exemple, un nouveau régime de taxation de la production pétrolière (« impôt supplémentaire sur le revenu », Nalog na Dopolnitel'nyy Dokhod, NDD) combiné à un passage progressif de la taxation des exportations à la taxation de la production a entraîné une augmentation des recettes pétrolières en mars, avril, juillet et octobre – encore des revenus plus faibles les autres mois. Dans le même temps, le remboursement des paiements de TVA a été accéléré en 2022, entraînant une baisse des recettes de TVA au début de chaque trimestre. La Russie a également modifié fondamentalement ses procédures et délais de paiement des impôts en janvier 2023, provoquant un bruit supplémentaire dans les données. Tous ces changements ont entraîné une baisse temporaire des revenus en janvier et février 2023. Bien sûr, des mesures spéciales liées à la guerre et à la crise économique peuvent également avoir des effets temporaires importants, comme la taxe unique de l'an dernier sur Gazprom qui a entraîné d'importantes dépenses supplémentaires. chiffre d'affaires fin 2022.

Les dépenses fluctuent selon un cycle de dépenses quelque peu typique de nombreux budgets et institutions publics : les dépenses en décembre sont généralement deux fois plus élevées que les autres mois. En décembre 2022, ce phénomène était particulièrement fort, avec 22 % des dépenses totales de la Russie en 2022 au cours de ce mois. Ce pic était indirectement lié aux nouvelles procédures de paiement des impôts, qui rendaient nécessaire le versement d'une avance à la caisse de sécurité sociale. La guerre a également entraîné une accumulation plus irrégulière des dépenses à certaines périodes.

Le ministère russe des Finances aide à interpréter les données en publiant quelques paragraphes d'explications avec les chiffres du budget mensuel. Des entretiens avec des fonctionnaires peuvent également offrir des indices supplémentaires sur ce qui se passe sous le capot du budget. Mais ces explications officielles doivent être prises avec des pincettes. Bien qu'ils ne se trompent pas dans les faits, ils ne racontent parfois pas toute l'histoire.

Une explication partielle au faible début d'année

Début 2023, les finances publiques russes semblent mal en point. En février, le déficit a déjà atteint 2 600 milliards de roubles, soit 88 % du déficit initialement prévu pour l'année entière de 2 900 milliards de roubles. En mars, le déficit s'est réduit à 2 400 milliards grâce à l'« impôt supplémentaire sur le revenu » trimestriel susmentionné des producteurs de pétrole et à la hausse des recettes de TVA due à la fin du trimestre ; mais le manque à gagner après trois mois semble encore trop élevé.

Si vous effectuez un zoom arrière des données mensuelles sur l'année complète, il y a des raisons de croire que les faibles revenus du pétrole et du gaz au cours des trois premiers mois de 2023 (45 % de moins que l'année dernière) seront temporaires. En effet, les sanctions ont faussé les taux d'imposition du ministère des Finances, ce qui a entraîné une baisse des recettes fiscales (et des exportateurs de pétrole russes légèrement plus heureux). Depuis l'introduction de l'embargo de l'UE sur le brut russe, les indices de prix du pétrole russe de l'Oural sont devenus très peu fiables. Pour calculer les taux d'imposition, le ministère russe des Finances utilise toujours un indice de l'Oural fourni par le service de tarification Argus, qui est basé sur les transactions déclarées dans les ports européens. Selon le ministère des Finances, la moyenne mensuelle de cet indice était proche de 50 USD/baril entre décembre 2022 et mars 2023. En fait, les compagnies pétrolières gagnaient beaucoup plus d'argent que cela : Une étude récente basée sur des données détaillées des douanes russes a montré que les exportateurs russes gagnaient encore plus de 70 USD/baril en décembre 2022.

Bien sûr, le ministère russe des Finances en est conscient et prévoit d'obtenir sa part. Depuis avril 2023, une nouvelle formule de taxation du pétrole est en vigueur : si la différence entre les prix de l'Oural et du Brent devient trop importante, l'indice Brent sera utilisé, moins une certaine décote prédéfinie (34 USD en avril, 31 USD en mai , 28 USD en juin, 25 USD en juillet, voir. Cela atténuera certains des manques à gagner qui ont nui au budget en janvier et février, ainsi que les revenus de l'"impôt supplémentaire sur le revenu" en mars et avril.

Les dépenses secrètes creusent le déficit

Alors que les revenus étaient inférieurs aux attentes (à la fois en raison de l'embargo pétrolier de l'UE et de la baisse des prix mondiaux du pétrole), la plus grande surprise (et la principale raison du déficit) a été l'augmentation drastique des dépenses au début de l'année. Plus particulièrement, les dépenses secrètes étaient beaucoup plus élevées que l'année dernière ; c'était 33% de toutes les dépenses. Les dépenses secrètes peuvent être calculées en déduisant les dépenses indiquées dans les différentes catégories budgétaires du budget électronique des dépenses totales le même jour. Début avril, le budget électronique affichait des dépenses totales d'environ 7 500 milliards de roubles, tandis que les dépenses secrètes (inexpliquées) s'élevaient à 2 500 milliards de roubles. C'est plus du double de l'année dernière : à la même époque en 2022, les dépenses secrètes n'étaient que d'environ 1 000 milliards de roubles.

* Les données secrètes sur les dépenses de janvier à mars 2022 sont une extrapolation linéaire en raison d'informations incomplètes dans le budget électronique

Habituellement, 80% des dépenses secrètes sont des dépenses de défense et 10% supplémentaires vont aux dépenses de sécurité nationale. Le poste le plus important des dépenses secrètes est toujours le programme d'armement de l'État. Depuis l'invasion ouverte de l'Ukraine par la Russie, toute augmentation des dépenses secrètes est probablement liée à la guerre. Mais l'augmentation représente-t-elle une tendance durable ou s'agit-il d'un effet ponctuel ?

Pour justifier les dépenses anormalement élevées de janvier 2023, le ministère russe des Finances a expliqué que certains entrepreneurs publics avaient reçu des acomptes plus élevés pour parvenir à des dépenses plus régulières tout au long de l'année. Le Premier ministre Mishustin a expliqué comment l'intention était de «faire travailler l'argent à partir du premier janvier». La part élevée des dépenses secrètes suggère qu'il s'agit bien de contrats d'État : plus précisément, d'armes pour la guerre. En fait, la croissance des dépenses secrètes (et des dépenses globales) a ralenti en mars 2023.

L'explication la plus plausible, cependant, n'est pas une sorte d'optimisation technocratique des flux de dépenses comme le prétend le ministère des Finances, mais simplement que l'industrie de l'armement et l'armée ont besoin de plus de liquidités pour développer et maintenir la production, et que le ministère des Finances ajuste les dépenses. à la volée. Après tout, le président a promis un «financement illimité» à l'armée à la fin de l'année dernière.

En partie pour anticiper les demandes de guerre ad hoc, le ministère des Finances a créé quelques tirelires invisibles pour le budget de cette année, la plus importante étant un transfert anticipé de 1 500 milliards de roubles (1 % du PIB) au fonds de sécurité sociale russe fin 2022. Le ministère des Finances craignait que le fonds ne rencontre un problème de liquidité en raison des nouvelles procédures de paiement des impôts fixées en janvier 2023. En théorie, ce paiement anticipé devrait conduire à des transferts moins importants nécessaires en 2023, et à partir de mars, la catégorie des dépenses sociales est en effet 13% en dessous des chiffres de 2022.

Il semble que le ministère des Finances lui-même ne puisse pas vraiment prévoir le montant des dépenses qui seront exigées par la guerre cette année, et il a simplement fixé une faible directive de dépenses totales et quelques réserves cachées dans ce qui sera beaucoup de négociations et de révisions à la hausse. L'appareil de sécurité et l'armée, en revanche, peuvent ignorer les limites budgétaires pour l'instant et être assurés que leurs souhaits seront exaucés et que des fonds seront alloués le moment venu.

Tout cela explique pourquoi les assurances du ministère des Finances selon lesquelles les paiements anticipés actuels entraîneront moins de dépenses plus tard en 2023 s'accompagnent d'une mise en garde importante : très probablement, il y aura encore plus de paiements anticipés pour encore plus de guerre plus tard. En d'autres termes : « Nous dépensons plus tôt cette année » n'est probablement qu'une manière délicate de dire « Nous dépensons beaucoup plus ».

Les perspectives : insoutenables, mais pas encore critiques

La nature du budget russe en temps de guerre est donc imprévisible (ou, selon les termes du ministère des Finances : flexible). Néanmoins, quelques conclusions peuvent être tirées : Certains des effets négatifs qui ont conduit à des déficits élevés en janvier et février 2023 seront inversés plus tard dans l'année. Cela est particulièrement vrai avec la taille des revenus, qui pourraient encore atteindre les 26,1 billions de roubles prévus. Les recettes de TVA se normaliseront ; les recettes pétrolières augmenteront quant à elles en raison de leurs fluctuations saisonnières, aidées par la faiblesse du rouble et des taux d'imposition plus élevés (qui sont un facteur plus important que la réduction de 5 % de la production pétrolière de la Russie, en particulier après l'adhésion d'autres pays de l'OPEP+). Le gouvernement pourrait également intensifier ses efforts pour générer un budget plus important en s'appuyant sur de riches hommes d'affaires. La taxe exceptionnelle prévue pour cette année ne générera que 300 milliards de roubles, ce qui équivaut à une hausse du prix du pétrole de 2 dollars ; mais les hommes d'affaires pouvaient aussi être enrôlés directement, c'est-à-dire pour couvrir les dépenses de reconstruction dans les territoires occupés.

Cependant, tous ces efforts ne permettront pas de remettre les dépenses budgétaires en cours en ligne avec le cadre fixé dans le budget 2023, rendant nécessaires des révisions à la hausse. Les dépenses totales de 29 900 milliards de roubles prévues selon le dernier budget électronique signifieraient toujours que la Russie dépense nettement moins qu'en 2022 en termes nominaux, malgré un bond de l'inflation et une élection présidentielle à venir au début de 2024. Ce n'est tout simplement pas plausible. Après un déficit budgétaire de 2,3 % du PIB en 2022, la plupart des analystes s'attendent à un déficit compris entre 3 % et 5 % cette année, au lieu de la prévision officielle de 2 %.

Pour l'État russe, qui n'a plus accès aux marchés de capitaux occidentaux (et est incapable d'accéder au marché de capitaux chinois jusqu'à présent), un déficit annuel de 3 à 4 % du PIB est assez important et difficilement soutenable à plus long terme. fonctionner, malgré le faible niveau global d'endettement. Le problème n'est pas (encore) la montée en flèche des paiements d'intérêts, mais la question de savoir comment financer le déficit supplémentaire. Le ministère des Finances a deux options principales : vider le Fonds national de prévoyance ou émettre davantage de dette locale. Selon le ministère des Finances, la partie liquide du Fonds de prévoyance s'élève actuellement à un peu plus de 6 400 milliards de roubles, soit 4 % du PIB. Bien que le rouble plus faible aide la partie liquide (principalement en devises occidentales) du fonds à durer plus longtemps, il sera épuisé en 2024 aux taux actuels, obligeant le ministère des Finances à compter exclusivement sur l'emprunt.

Tous les chemins mènent à l'inflation

Économiquement, cela ne fait pas une grande différence si le ministère épuise le fonds ou emprunte davantage. Parce que le ministère des Finances ne peut pas vendre la plupart de ses actifs «liquides» dans le Fonds de prévoyance sur le marché libre (en raison des sanctions). Au lieu de cela, la Banque centrale les prend et crédite le ministère des Finances de roubles à dépenser. Vider le fonds social est donc principalement une transaction interne du gouvernement russe qui augmente la masse monétaire, à l'exception des ventes relativement insignifiantes de yuan chinois qui sont imposées par la règle budgétaire russe (seulement 10 % des dépenses du fonds social). En ce qui concerne l'effet sur la masse monétaire en Russie, les effets de l'émission de nouvelles obligations sont en fait assez similaires.

Cela signifie que vider le Fonds national de protection sociale et émettre de la dette exerce une pression à la hausse sur l'inflation, ce qui menacera à un moment donné le paradigme de stabilité macroéconomique auquel Poutine a adhéré tout au long de son mandat. Ce changement de paradigme est encore dans quelques années : la gouverneure de la banque centrale, Elvira Nabiullina, semble toujours avoir pour mandat de maîtriser l'inflation en Russie en augmentant les taux d'intérêt. Jusqu'à présent, le marché et la population russes croient toujours que l'inflation sera contenue et que les autorités monétaires contrôlent tout simplement parce que c'était comme ça au cours des deux dernières décennies.

Mais dans un pays en guerre, des principes tels que l'indépendance de la banque centrale ne tiennent généralement pas, tout comme le ministère des Finances ne pourra pas revenir à la prudence budgétaire. Alors que l'économie russe se débat sous les sanctions occidentales et les pénuries de main-d'œuvre causées par la guerre et l'émigration, Nabioullina devrait s'attendre à des vents contraires croissants si elle ajoute à la douleur en augmentant les taux d'intérêt. Elle oppose également la Banque centrale au ministère des Finances, car la lutte contre l'inflation rendra plus difficile l'emprunt de l'État. Les discussions autour de la nécessité de lutter contre l'inflation ont peut-être déjà commencé.

Les perspectives des fondements budgétaires et monétaires de la Russie sont encore relativement stables à ce jour. Cependant, une fois que la confiance dans la banque centrale sera érodée et que les Russes ajusteront leurs attentes individuelles concernant la stabilité du rouble, la situation pourrait changer plus rapidement que ne le suggère la résilience économique de la Russie en 2022.

L'auteur remercie Alex Isakov de Bloomberg pour avoir fourni les données du budget électronique utilisées dans cette analyse.

Cet article a été publié initialement sur le site de Riddle Russia : cliquez ICI