Comment les Cents-Jours de Napoléon Bonaparte ont vu naître l’Acte additionnel aux Constitutions de l’Empire

Le 26  février 1815, Napoléon quitta l’île d’Elbe, dont il était devenu le souverain, pour partir à la reconquête de la France. Quelles raisons le décidèrent ? L’irritation qu’il aurait éprouvée du non-paiement par le gouvernement royal de la pension annuelle de 2 millions de livres qui lui avait été promise ? La crainte d’être déporté en Amérique, aux Açores ou à Sainte-Hélène, selon le projet de Louis et de ses ministres, qui multipliaient les pressions diplomatiques dans ce but ? Un complot de bonapartistes mécontents, restés influents à Paris et aspirant à faire revenir leur Empereur ?

En quelques mois, un fort mécontentement avait gagné le pays : Napoléon ne pouvait l’ignorer ; il en conçut l’idée de jouer, une fois de plus, sa vie en tentant de regagner le trône de France. Ce mécontentement était, à certains égards, paradoxal  : il reposait, en partie, sur la crainte, enracinée dans l’opinion, d’un retour à l’Ancien Régime. Or Louis  XVIII avait voulu installer un régime raisonnable et modéré. L’État français, tel qu’il l’avait trouvé, le satisfaisait tellement qu’il en avait conservé les principaux acteurs : 12 sur 16 des ministres de la première Restauration (c’est-à-dire du retour de Louis aux Cent-Jours) avaient servi sous la Révolution et l’Empire, et la Chambre des pairs comprenait 102 sénateurs ou maréchaux d’Empire ou nouveaux pairs créés par le roi et ayant servi la Révolution contre 53 ducs d’Ancien Régime ou personnalités de la Contre-révolution. Le gouvernement, tel qu’il l’organisait, était une synthèse de l’Empire, de la Révolution et de l’Ancien Régime, une consécration sociale de la nouvelle France, non un retour à l’Ancien Régime. Pourtant, la crainte subsistait, irriguée par mille irritations de pure forme  : le drapeau blanc, mais aussi les expressions et formules archaïques dans lesquelles le gouvernement de Louis XVIII semblait se complaire. En novembre 1814, le ministre Ferrand présenta une loi qui restituait les propriétés d’émigrés encore en possession de l’État ; dans son discours, ce proche de Louis XVIII condamna ceux qui avaient « dévié » de la ligne royaliste  : députés et acquéreurs de biens nationaux en furent exaspérés.

Le mécontentement des émigrés aurait été plus compréhensible  : s’agissant des biens nationaux, le ministère maintenait en l’état les transactions immobilières ; il entreprit même de vendre à bas prix les biens qui n’étaient pas revendiqués. Le prince de La Trémoille, présentant une liste de Vendéens méritants pour lesquels il souhaitait une récompense, se vit répondre qu’il devait se conformer aux règlements du ministère de la Guerre et que le gouvernement entendait « effacer toute distinction entre les différents défenseurs du trône ». La seule exception à la continuité de l’État fut la reconstitution de la maison militaire du roi, ultime moyen de satisfaire les royalistes qui trouvaient la majorité des autres postes réservés aux dignitaires de l’Empire.

Le malaise de l’opinion n’était pas nourri seulement par la méfiance et la crainte, mais aussi par des décisions de politique concrète. Obsédé par l’expérience des années  1787‑1789, Louis  XVIII était convaincu qu’un déficit budgétaire serait fatal à l’autorité royale  : dès 1814, des milliers de fonctionnaires et de soldats furent mis à la retraite avec la moitié de leur traitement ; et le gouvernement royal prit la décision, cruciale, de ne pas abolir les droits réunis, ces contributions indirectes très impopulaires sur le vin, le tabac et le sel, dont le comte d’Artois avait promis la suppression lors de son retour en France. Dès le 10  mai 1814, Bordeaux qui, la première, avait proclamé Louis roi, se révolta contre le maintien de ces droits ; et les 250 000 cabaretiers du pays relayèrent, auprès de leurs multiples clients, une intense campagne contre la politique du gouvernement.

La désaffection de l’armée était l’élément le plus préoccupant pour l’avenir. S’interdisant de reconstruire un appareil d’État, Louis XVIII avait laissé l’armée sous la totale influence des nostalgiques de l’Empire. La sécession morale de l’armée était visible : le 3 mai 1814, à l’entrée de Louis XVIII dans Paris, des soldats qui faisaient la haie devant le monarque crièrent : « Vive l’empereur ! » ; le mois suivant, en juin, à Strasbourg, d’autres soldats affichèrent des placards contre le roi, « vendu par l’Angleterre à la France ». Et Wellington de conclure  : « Sans armée, le roi de France n’est pas roi. » La situation internationale du nouveau régime réduisait considérablement le champ d’influence de l’autorité royale dans la société militaire. Louis entendait obtenir la considération de ses pairs, les souverains d’Europe, et la réhabilitation internationale de la France après la grande rupture de la Révolution et de l’Empire. Le traité de Paris du 30  mai 1814 avait réduit l’Empire hypertrophié aux dimensions de la France de 1792. Pour la majeure partie du pays, la Restauration n’en était pas moins un événement national, patriotique, qui avait permis à la France de chasser la tyrannie artificielle de Napoléon ; dans l’armée, un réflexe nationaliste dressait officiers et soldats contre Louis  XVIII, qui avait retrouvé son trône avec l’appui de l’étranger, après l’invasion du pays par l’étranger.

Napoléon débarqua près de Cannes, le 1er mars 1815. Accueilli froidement en Provence, il suscita l’enthousiasme du Dauphiné  : l’entrée dans Grenoble, le 6 mars, à la tête des troupes envoyées pour l’arrêter, fut triomphale, de même que l’accueil de Lyon, le 10 mars, malgré les efforts du maréchal MacDonald pour motiver les unités locales. Partout, les casernes ralliaient l’Empire. Le 13 mars, une ultime tentative fut lancée par le gouvernement de Louis  XVIII  : la constitution d’un corps de volontaires royaux. Mais il devenait évident que les soldats français ne se battraient pas contre leur empereur.

Montesquiou enjoignit aux conseils généraux de siéger en permanence, et de se tenir en liaison les uns avec les autres : c’était la première mesure révolutionnaire émanant d’un ministre du roi, conscient de défendre la constitution en même temps que le souverain. Le 16 mars, les chambres furent convoquées. Louis XVIII, portant pour la première fois la légion d’honneur, déclara qu’il représentait la liberté, la paix et la patrie, alors que Bonaparte apporterait la guerre civile et internationale  : « Pourrais-je, à soixante ans, mieux terminer ma carrière qu’en mourant pour sa défense (celle de la Charte) ? » Puis le comte d’Artois jura fidélité à la Charte : le 4 juin 1814, il était resté à Saint-Cloud, prétextant une maladie pour ne pas s’associer à la grande cérémonie de proclamation de la Charte.

Le 19  mars, Louis  XVIII donna l’ordre à sa maison militaire d’être prête à l’escorter en direction de Lille. Le  20, le Moniteur, organe officiel du gouvernement, annonçait, impassible : « Le roi et les princes sont partis dans la nuit. S.  M l’Empereur est arrivé ce soir à 8  heures dans son palais des Tuileries –  à la tête des mêmes troupes qu’on avait fait sortir ce matin pour s’opposer à son passage. » Napoléon était acclamé, le 21, par une énorme foule parisienne. L’élan monarchiste du printemps avait-il été une illusion ? L’opinion publique était plus complexe, travaillée de courants contraires  : loin d’être traité avec indifférence ou hostilité, comme Louis  XVI en fuite en 1791, ou Napoléon se rendant de Fontainebleau à l’île d’Elbe en 1814, Louis  XVIII fut reçu en roi, avec émotion et enthousiasme, malgré l’humiliation, d’Abbeville à Béthune et à Lille. De fait, l’opinion publique allait rester royaliste dans bien des régions pendant les Cent-Jours : avec une détermination proche du fanatisme à Bordeaux, Toulouse, Marseille, métropoles décrites comme des endroits très Bourbon ; en Normandie, les prêtres continuaient à prier pour le roi, non pour l’empereur ; les maires des villes-frontières, Armentières, Hazebrouck, Bailleul, se précipitèrent à Gand, à la rencontre du roi, avec le produit de leurs collectes. Des libéraux connus, Guizot, le maréchal Gouvion Saint-Cyr, les étudiants de l’École de droit, venus en volontaires à Gand, soutenaient Louis, par adhésion à la Charte, non à sa personne. Mais le retour de Napoléon montrait les faiblesses personnelles du roi, son manque d’énergie, son manque de courage pour défendre sa propre cause. Les Français, recrus d’épreuves, voulaient d’abord éviter une guerre civile –  ce qui donnait un avantage provisoire au joueur le plus volontariste, Napoléon.

Qu’allait faire Napoléon après l’extraordinaire vol de l’aigle ? Il comprit qu’il devait gagner une opinion restée incertaine, et, pour cela, effacer le bilan négatif de l’Empire : la guerre avec l’Europe, la dictature à l’intérieur. Il devait se présenter en monarque libéral, épris de paix. Survient l’épisode Benjamin Constant. Émile Faguet a attribué à Constant « l’invention » du libéralisme. Henri Guillemin le décrit comme un opportuniste : « résolu, face à quelque problème que ce soit, à soupeser calmement les chances des uns et des autres, afin de ne pas se tromper dans son choix et d’opter pour le futur gagnant quel qu’il soit. » Georges Lescuyer le voit « dévoré d’activité et perpétuellement enfiévré » et rôdant « autour des pouvoirs avec l’impatience d’y entrer ». Mais, conseiller ou opposant sous le Directoire, le Consulat, la première Restauration, les Cent-Jours, ce théoricien pur, à l’argumentation limpide qui le fit accéder au classicisme, ne devint jamais gouvernant. En libéral intransigeant –  et en amant de Madame Récamier, royaliste passionnée  – Benjamin Constant condamne, en termes définitifs, l’entreprise napoléonienne, le 19  mars, dans le Journal des Débats, alors que l’empereur approche de Paris : « C’est un Attila, un Gengis-Khan, se servant des ressources de la civilisation pour organiser le massacre et pour administrer le pillage… Je n’irai pas, misérable transfuge, me traîner d’un pouvoir à l’autre, couvrant l’infamie par le sophisme et balbutiant des mots profanés pour racheter une vie honteuse. » Et notre auteur de proférer l’ana‑ thème contre les ralliements qui accompagnent le retour de l’aigle, flétrissant par avance « les vils esclaves qui, dans leur abjection, consentiraient à reprendre son joug effroyable ». Le 14 avril, Napoléon convoque ce vieil adversaire : l’ancien membre du tribunat, éliminé en l’an  X, le théoricien intransigeant, ne sera-t-il pas la meilleure caution libérale ? Napoléon veut l’associer à la rédaction d’une nouvelle constitution  : « Apportez-moi vos idées ; des discussions publiques, des élections libres, des ministres responsables, la liberté de la presse, je veux tout cela. Je vieillis… Le repos d’un roi constitutionnel peut me convenir ; il conviendra encore mieux à mon fils. » Changement à vue. Benjamin Constant écrit dans son journal  : « Entrevue avec l’empereur, longue conversation, c’est un homme étonnant. Demain, je lui porte un projet de constitution. Arriverai-je enfin ? » La vieille passion du théoricien pour la politique concrète sera satisfaite… pour quelques semaines.

Par un décret du 13  mars, depuis Lyon, Napoléon avait prononcé la dissolution des deux chambres et la suppression de la Charte de 1814. L’homme du retour aux principes de la Révolution contre « l’absolutisme des Bourbons » ne pouvait revenir au sénatus-consulte de l’an  XII. Il imaginait la réunion des col‑ lèges électoraux des départements, en assemblée extraordinaire au Champ de mai, pour « modifier la constitution impériale selon l’intérêt et la volonté de la nation ». Contre la légitimité monarchique, il réintroduisait l’idée de souveraineté nationale. Mais l’assemblée constituante va se réduire aux dimensions d’une commission constituante, présidée par Bonaparte, assisté de ministres et de conseillers d’État… et de Benjamin Constant comme rapporteur. L’acte additionnel du 22 avril 1815 constitue, en théorie, un simple complément aux constitutions de l’Empire. Un préambule affirme laborieusement, dans un dialogue implicite avec les auteurs de la Charte, la continuité du régime impérial :

Nous avons été appelés, il y a quinze années, par le vœu de la France, au gouvernement de l’État ; nous avons cherché à perfectionner, à diverses époques, les formes constitutionnelles, suivant les besoins et les désirs de la nation, et en profitant des leçons de l’expérience. Les constitutions de l’Empire se sont ainsi formées d’une série d’actes qui ont été revêtus de l’acceptation du peuple.

Mais le temps est venu d’un double changement  : Napoléon renonce à l’organisation d’un « grand système fédératif européen » (« que nous avions adopté comme conforme à l’esprit du siècle ») ; car ce grand dessein européen avait eu un effet négatif, l’ajournement de « l’établissement de plusieurs institutions intérieures, plus spécialement destinées à protéger la liberté des citoyens ». Désormais, Napoléon peut donc se présenter, lui aussi, comme l’homme de la paix à l’extérieur et des libertés à l’intérieur : « Notre but n’est plus que d’accroître la prospérité de la France par l’affermissement de la liberté publique. De là résulte la nécessité de plusieurs modifications importantes dans les constitutions sénatus-consultes et autres actes qui régissent cet empire. »

La continuité se manifeste par l’absence de toute disposition sur le pouvoir exécutif  : l’empereur, les ministres, le Conseil d’État restent ce qu’ils étaient à la veille de la Restauration. Pour‑ tant, il s’agit bien d’une constitution nouvelle : un véritable pou‑ voir législatif émerge, qui était absent du régime impérial. À cet égard, la continuité impériale est trompeuse  : l’Acte additionnel ressemble surtout à la Charte de 1814, une Charte démocratisée par l’adoption du suffrage universel, une Charte « améliorée » dira Chateaubriand. Deux assemblées, d’une architecture pré‑ visible  : une chambre haute, héréditaire, la Chambre des pairs (Article  4  : « L’empereur en nomme les membres, qui sont irrévocables, eux et leurs descendants mâles, d’aîné en aîné en ligne directe ») ; une chambre basse, la Chambre des représentants, dont les 629 membres, âgés d’au moins 25 ans, sont élus par les collèges électoraux du sénatus-consulte de l’an X (qui n’avaient, jusque-là, qu’une fonction de « présentation »). Un élément d’une étonnante modernité : une représentation socioprofessionnelle est esquissée, à l’article 33 : « L’industrie et la propriété manufacturière et commerciale auront une représentation spéciale. L’élection des représentants commerciaux et manufacturiers sera faite par le collège électoral du département, sur une liste d’éligibles dressée par les chambres de commerce et les chambres consultatives réunies. »

Aux chambres, le vote des lois et de l’impôt. Le gouverne‑ ment a l’initiative des lois, mais les chambres peuvent proposer des amendements (article  23) ; elles sont même associées à l’initiative des lois puisqu’elles ont « la faculté d’inviter le gouverne‑ ment à proposer une loi sur un objet déterminé, et de rédiger ce qu’il leur paraît convenable d’insérer dans la loi » (article  24). Les ministres peuvent être pris dans les chambres. Ceux d’entre eux qui ne sont pas parlementaires peuvent prendre part aux débats des chambres, mais sans voix délibérative (article 18). Les ministres sont responsables des actes du gouvernement signés par eux, mais la question de la responsabilité politique des ministres n’est pas plus abordée que dans la Charte : leur responsabilité est pénale, avec mise en accusation par la Chambre des représentants et jugement par la Chambre des pairs. L’exposé des droits des citoyens comporte l’énumération classique  : égalité devant la loi et l’impôt ; égale admissibilité aux emplois publics ; liberté des cultes ; droit de propriété ; liberté d’expression ; droit de pétition. Les conditions de déclaration de l’état de siège deviennent matière constitutionnelle, de même que la prohibition du rétablissement des Bourbons ou des institutions de l’Ancien Régime (noblesse féodale, droits féodaux, dîmes). Mais l’exposé des droits est rejeté à la fin du document constitutionnel, au titre VI et der‑ nier de l’Acte additionnel.

Était-ce là la naissance d’un empire libéral ? L’enthousiasme populaire fut mesuré : 1 532 000 voix ratifièrent l’Acte additionnel, les 29  et 30  mai 1815. L’Acte entra en vigueur le 1er  juin… mais il fut occulté par Waterloo, le 18  juin. Le  22, Napoléon abdique en faveur de son fils ; le 23, la Chambre des représentants, constituée en mai, reconnaît provisoirement Napoléon  II et nomme une commission qui entreprend, imperturbable, l’élaboration d’un nouveau projet de constitution ! En un peu plus d’un an, du 6 avril 1814 au 29  juin 1815, quatre textes constitutionnels auront été élaborés !

Une déclaration des droits des Français et un projet d’acte constitutionnel sont présentés par la commission. Prudents, les constituants n’évoquent plus que « le monarque », sans préciser de quelle dynastie il s’agit. La déclaration tente de refaire le coup du Sénat conservateur et de sa constitution du 6 avril 1814 : « Le prince, soit héréditaire, soit appelé par l’élection, ne montera sur le trône de France qu’après avoir prêté et signé le serment d’observer et de faire observer la présente déclaration » (article 13). Elle souligne, de manière presque naïve que « la division des pouvoirs est le principe le plus nécessaire à l’établissement de la liberté » (article 2). L’Acte constitutionnel traite longuement du « droit de cité » : l’étranger âgé de vingt-et-un ans et ayant résidé dix années consécutives en France (article 3), ou celui qui a servi dix ans dans les armées françaises ou a reçu la décoration de la légion d’honneur (article  4), est citoyen français dès qu’il a déclaré son intention de se fixer en France. Comparé à la Charte de 1814, l’Acte constitutionnel semble vouloir limiter les compétences internationales du monarque  : les déclarations de guerre et les traités de paix « sont présentés à l’approbation des Chambres » (article 22) ; le monarque ne peut céder ni échanger une partie du territoire qu’avec l’approbation des Chambres (article  23) ; il « ne peut introduire de troupes étrangères sans le consentement des deux Chambres » (article  15). L’énigmatique disposition de l’article  69 semble édicter une incompatibilité entre mandat parlementaire et fonctions ministérielles  : « Si un membre de la Chambre des représentants est nommé ministre », le collège électoral qui l’a nommé est « convoqué pour une nouvelle élection » Mais l’ambiguïté demeure : « Le ministre nommé ne cesse pas d’être éligible. »

Le 5 juillet, la Chambre des représentants vote la déclaration ; elle commence l’examen de l’Acte constitutionnel. Pendant ce temps, la commission provisoire de gouvernement, nommée par les Chambres et présidée par Fouché, négocie secrètement le retour de Louis  XVIII. Le 8  juillet, les chambres impériales sont dissoutes et la Charte de 1814 reprend vigueur.

Extrait du livre de Charles Zorgbibe, «  Entre despotisme et démocratie Histoire constitutionnelle de la France », publié aux éditions du Cerf

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