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Baisser les charges toujours, remettre à plat jamais... : mais où est passé le big bang fiscal promis par Jean-Marc Ayrault dont la France a cruellement besoin ?
©Reuters

Table rase

Baisser les charges toujours, remettre à plat jamais... : mais où est passé le big bang fiscal promis par Jean-Marc Ayrault dont la France a cruellement besoin ?

Alors que l'idée de révolution fiscale est un marronnier des discours politiques français, l'approche de l'élection présidentielle semble avoir fait disparaître toute réelle ambition sur ce point, pour la grande majorité des candidats. Pourtant, la structure fiscale française mériterait bien une refonte totale.

Etienne Wasmer

Etienne Wasmer

Étienne Wasmer est économiste et professeur. Il est spécialisé dans l'économie du travail, la théorie de la prospection d'emploi, les discriminations et le capital humain. Il enseigne la microéconomie et l'économie du travail à Sciences Po. 

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Philippe Crevel

Philippe Crevel

Philippe Crevel est économiste, directeur du Cercle de l’Épargne et directeur associé de Lorello Ecodata, société d'études et de conseils en stratégies économiques.

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Jean-Yves Archer

Jean-Yves Archer

Jean-Yves Archer est économiste, spécialisé en Finances publiques. Il dirige le cabinet Archer, et a fondé le think tank économique Archer 58 Research.
 
Né en 1958, il est diplômé de Sciences-Po, de l'ENA (promotion de 1985), et est titulaire d'un doctorat en Economie de l'Université Paris-I Panthéon-Sorbonne.
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Atlantico : Dans un climat de pré wcampagne électorale à la présidentielle de 2017, et bien que les questions fiscales soient largement abordées par les différents candidats, il apparaît que la structure fiscale française n'est pas elle-même remise en cause. Alors que le "big bang" fiscal est régulièrement annoncé, mais rarement proposé dans les faits, quels seraient les pistes à envisager afin de corriger les principaux défauts du système français (Ceci, aussi bien en ce qui concerne les impôts (TVA, IR, IS, ISF) que la protection sociale (Charges et CSG) )?

Jean-Yves Archer : Effectivement, nul ne propose une véritable remise à plat du système ce qui démontre en creux la validation de la phrase d’Edgar Morin : " Tant de complexité sociétale engendre l’immobilisme ".

Sans prétendre énoncer les règles d'un big bang à la française, il me semble utile de développer quelques points-clefs.

1) Restaurer son caractère universel à l'Impôt sur le Revenu :

Régulièrement des personnalités reprennent l'argumentation de Raymond Barre qui considérait indispensable que chacun paye une part d'impôt sur le revenu afin de participer à l'effort collectif et d'avoir conscience que tout n'est pas gratuit : ni les écoles, ni les hôpitaux.

Marc Blondel, l'ancien leader de Force Ouvrière était sur la même ligne de pensée et assimilait l'I.R au " cordon ombilical de la citoyenneté " (Libération, 12 Janvier 2001).

Plus de quinze ans après, le tandem Hollande Sapin s'est lancé dans un électoralisme sans vergogne en exemptant des centaines de milliers de foyers fiscaux ce qui a un coût réel d'autant plus lourd que le fait d'être non-imposable donne droit à d'autres avantages divers y compris en matière de plafonnement des taxes foncières.

On se souvient ainsi de Bernard Tapie ne payant que 1500 Francs de taxes foncières pour son imposant hôtel particulier de la Rue des Saints Pères lorsque sa mise en liquidation l'avait bien évidemment rendu non imposable…

Que près de 54% des résidents français ne payent aucun impôt sur le revenu est une erreur. Dire que le coût de la collecte de quelques dizaines d'euros pose problème est absurde au temps de l'informatique moderne ou alors il faut dire à EDF de ne plus prélever ces factures inférieures à x euros et à Free ou Orange d'en faire de même.

2) Simplifier le prélèvement à la source

La mensualisation croissante et la bonne acceptabilité de l'impôt ne rendaient pas indispensable le recours au prélèvement à la source. Je me permets de revendiquer d'avoir écrit " assez tôt " dans ce débat que l'employeur n'a rien à faire dans le circuit de la collecte. Aucun dispositif juridique valable ne prévoit, à ce jour, les droits du salarié en cas d'erreur de calcul de l'entreprise. Il fallait rester dans un tête-à-tête État / contribuable et ne pas triangulariser la situation. Je maintiens que le risque de manque de confidentialité du système est patent et que plus d'un salarié sera dans l'embarras si son " boss " sait qu'il jouit de revenus fonciers additionnels aux fruits de son travail.

3) L'ISF : millionnaires ou milliardaires ?

Un certain DSK a dit un jour : " Au fond, l'ISF est un impôt pour les millionnaires pas pour les milliardaires ". Effectivement, Bernard Arnault craint davantage les droits de successions que l'ISF dans la mesure où la progression de la valeur de ses actifs excède annuellement le taux de l'ISF.

Il n'en est pas de même de nombreux propriétaires qui subissent le boom immobilier (sans être en quoi que ce soit des spéculateurs) qui atteint leur résidence principale.

Clairement le plafonnement ISF / IR et l'abattement de 30% sur la valeur retenue pour la résidence principale ne sont pas assez équitables pour un type de bien qui est désormais une sécurité au regard de la solvabilité partielle future des caisses de retraite. Hors question d'ISF, il est fondamental de laisser une chance à l'épargne : les Français seront tôt ou tard contraints de raisonner avec des revenus issus de la capitalisation et non plus de la seule répartition.

4) Revenir sur la parité de fiscalisation entre le capital et les revenus.

Le Gouvernement Ayrault aura donc osé un véritable contresens économique : ceci en alignant la fiscalité du patrimoine sur celle des revenus. Noble idée de gauche à première vue mais foyer profond de démotivation du pays. Quand vous détenez 1000 euros sur un contrat d'assurance-vie, il a bien fallu gagner cet argent. Donc revenu brut puis salaire net. (Premier étage d'écrémage). Puis impôt sur le revenu (deuxième étage d'écrémage). Puis désormais CSG, CRDS sur les revenus financiers (troisième étage). Au total, calculez dans votre propre cas combien il vous faut gagner en brut pour pouvoir prétendre transmettre 1000 euros à chacun de vos 3 enfants… La fiscalité est concrète n'en déplaise à quelques penseurs de Bercy ou de France Stratégie dont on vient de découvrir l'absence de neutralité politique….qui devait sévir depuis assez longtemps pour permettre à un candidat de bénéficier, grâce à nos impôts, d'antisèches et autres supports techniques !

5) Plus de 25 milliards d'évaporation sur la TVA

Avant de dire de manière un peu mécanique que la TVA est trop élevée, il faut se souvenir d'un rapport sénatorial confirmé par la Cour des comptes et la Cour des comptes de l'Union (https://www.euractiv.fr/section/euro-finances/news/lauditeur-europeen-denonce-linaction-contre-la-fraude-a-la-tva/ ) qui évaluait à plus de 32 milliards le fraude dite carrousel : http://www.legifiscal.fr/fiche-pratique/taxe-valeur-ajoutee-tva/les-fraudes-la-tva-de-type-carrousel.html

L'État a le don de grappiller quelques centaines de millions ici ou là (politique du rabot) mais n'est intervenu sur cette fraude massive qu'en date du 18 novembre 2016 (PLF 2017). C'est un manque de réactivité coupable au regard de ce que même Pierre Moscovici a nommé le " ras-le-bol " fiscal autrement dit le matraquage permanent de ce quinquennat. Lutter avec pertinence contre les vraies fraudes, voilà un point d'appui du big bang tant recherché.

Philippe Crevel : Les différents candidats ne s’engagent qu’avec prudence sur le terrain fiscal. Ils sont tous convaincus qu’il faudrait, comme en 1959, modifier en profondeur le système fiscal mais face aux nombreux corporatismes, il leur apparaît prudent d’en rester en la matière à quelques généralités.

La question de l’impôt sur le revenu se posera quoi qu’il arrive après les élections. En effet, le gagnant devra gérer l’épineux passage à la retenue à la source. Deux solutions, entériner la réforme de François Hollande soit l’abroger. Dans le premier cas, c’est prendre le risque de supporter une grogne importante de la part de contribuables qui verront leur bulletin de salaire amputé, de la part de ménages qui chercheront à comprendre comment s’impute ou pas leurs réductions d’impôt. En cas d’abrogation, il sera dit que la France est incapable de s’aligner sur les autres pays en matière de retenue à la source. Le problème de cette réforme, c’est qu’en n’est pas une. Le gouvernement d’Emmanuel Valls a plaqué la retenue à la source sans modifier la structure de cet impôt qui ressemble à un gruyère. Il fallait mener de front refonte et retenue à la source. Il conviendrait de réduire le nombre de niches fiscales. Cet élargissement de l’assiette devrait s’accompagner d’une baisse des taux, le taux marginal ne devant pas excéder 33 %. Il conviendrait de s’interroger sur le maintien du quotient conjugal et du quotient familial. Les enfants élevés par le contribuable devraient donner lieu à un abattement sur l’assiette ou à un crédit d’impôt.

Au niveau de l’épargne, il faudrait instituer un système qui favorise les placements à long terme avec l’instauration d’un prélèvement libératoire dont le taux serait plus faible pour les placements dits à risque.

En matière de plus-values, il faudrait harmoniser les délais d’exonération applicables aux prélèvements sociaux et ceux applicables à l’impôt. Il faudrait raccourcir le délai pour avoir le meilleur régime fiscal. Il faudrait peut-être supprimer l’idée d’une exonération totale mais limiter la taxation au maximum à 25 % prélèvements sociaux compris. Par ailleurs, il devrait être tenu compte de l’inflation pour le calcul de l’impôt sur les plus-values. L’objectif, c’est d’accroître la mobilité du capital. Dans cet esprit, il conviendrait de favoriser les donations. Elles pourraient donner lieu soit à un abattement plus important que les actuels 100 000 euros, soit à une taxation réduite. Par ailleurs, il faudrait diminuer les taux applicables pour les non-parents ou les non descendants directs. Il pourrait être admis que les droits de succession soient plus élevés afin justement de favoriser la donation. Par ailleurs, il devrait être introduit, en France, le système de fiducie ou de trustee qui a cours en Belgique et dans de nombreux pays anglo-saxons. Ce système permet notamment de transférer en toute franchise fiscale son entreprise afin d’éviter son démantèlement au moment de l’arrêt d’activité de son propriétaire.

La suppression de l’ISF a été évoquée durant les primaires de la droite et du centre. Compte tenu de l’empilement des impôts et de la baisse des rendements du patrimoine, cet impôt est confiscatoire et incite à la multiplication des montages fiscaux byzantins. Si sa suppression est une voie simple et radicale, il pourrait être imaginé l’introduction d’un impôt général sur le patrimoine qui s’appliquerait à tout contribuable détenant plus de 100 000 euros. Le taux applicable serait faible. Cet impôt pourrait lier à l’impôt sur le revenu avec une règle de plafond.

Sur les cotisations sociales, les candidats devraient travailler sur la remise à plat des barèmes qui sont devenus illisibles avec la multiplication des abattements et avec la création du CICE. Pour éviter les effets de seuils, il conviendrait d’instituer un abattement à la base sur les 500 ou les 800 premiers euros qui seraient ainsi exonérés de charges sociales. Un dispositif spécifique devrait être mis en place pour l’intérim et le temps partiel.

Les travailleurs détachés devraient être affiliés à une caisse européenne de sécurité sociale. Les salaires seraient soumis à des cotisations fixées de manière communautaire. Cette caisse reverserait aux sécurités sociales membre les cotisations ainsi collectées. Elle pourrait également jouer le rôle d’embryon de protection sociale européenne.

Pour la CSG, il ne faut pas la fusionner avec l’impôt sur le revenu pour éviter que le mauvais impôt chasse le bon. La CSG est un impôt proportionnel qui rapporte à la différence de l’impôt sur le revenu.

En matière de TVA, les marges de manœuvre sont limitées. La multiplication des taux est une mauvaise chose. Il faut revenir à l’esprit de Maurice Lauré, une assiette large et des taux en nombre réduit. Il faut peut être passer le taux réduit à 7 % et maintenir le taux normal à 20 % tout en supprimant les autres taux.

Le chantier des impôts locaux est gigantesque. Même si des révisions sont en cours, les assiettes datent des années 70. Le recours à la valeur locative est de plus en plus contesté et n’est plus adapté aux rôles pris par les collectivités locales. Il faut soit prévoir un prélèvement sur la TVA soit passé à des assiettes qui prennent en compte les revenus des ménages. Dans tous les cas, il faudrait réduire les transferts de l’Etat vers les collectivités locales en introduisant un système de péréquation horizontale comme en Allemagne, les Länder riches sont écrêtés au profit des plus pauvres.

Pour l’impôt sur les sociétés, dans le cadre de la relance de la construction européenne, il faudrait mettre en place un impôt européen sur les sociétés. L’assiette serait identique pour tous les pays membres. Une partie de cet impôt financerait l’Union européenne. Il faudrait également se fixer un objectif de taux se situant entre 25 et 28 %.

Etienne Wasmer :  Je n'ai pas l'impression que la priorité des priorités soit une grande réforme fiscale au sens où on l'entend habituellement. La complexité du système est certainement trop grande, mais cela concerne surtout les entreprises et les multiples niches qu'il faudra supprimer sans pitié car elle rend le système opaque et les taux effectifs faibles pour les mieux armés pour le contourner. Pour le particulier, remplir sa déclaration d'impôt est nettement plus simple qu'au Canada ou aux Etats-Unis. Je ne crois pas non plus que le système fiscal soit si inégalitaire qu'on le dit au niveau des prélèvements: certes des chercheurs de l'Ecole d'Economie de Paris avaient montré que les taux moyens diminuaient mais uniquement dans les tous derniers centiles de la distribution des revenus; or, d'une part c'est inévitable (c'est d'ailleurs le résultat de la théorie de la fiscalité optimale, sous la contrainte de mobilité internationale, on ne peut pas taxer à l'infini les revenus), et d'autre part le système fiscal ne se limite pas à l'impôt, il y a tous les transferts dans le bas de la distribution qui sont massifs. C'est là, selon moi, qu'il faut se concentrer: les aides au logement, le RSA, d'autres prestations nationales ou locales sont nécessaires, certaines doivent être augmentées, mais leur structure globale n'est pas pensée. Pour juste donner un exemple, le document qui explique le calcul des APL, ALS et ALF ne fait pas moins de 108 pages, avec des calculs complexes, pour à la fin donner un montant approximativement linéaire décroissant avec le revenu et linéaire croissant avec le loyer (bien sûr avec des seuils dans les deux cas). Or, les aides au logement sont le premier instrument de redistribution en France, loin devant le RSA, en montants globaux redistribués. Un tel enjeu démocratique devrait être l'objet de formules simples, pas complexes. Ce goût pour la complexité n'est pas compréhensible, sans parler du travail fait par les CAF pour collecter et vérifier les mêmes informations ou presque que l'administration des impôts. C'est pourquoi j'avais fait la proposition de fusionner RSA, APL et autres aides au logement et IR dans un même barème, qui permettrait de simplifier considérablement la collecte d'information et la distribution des aides. Une partie des personnels des CAF ainsi soulagés pourraient se concentrer sur les urgences sociales, ou être redéployés vers d'autres ministères dont Bercy. C'est là la vraie difficulté de la réforme: mettre des ministères sur des réformes qui ajustent leurs périmètres. Fondamentalement, l'inertie du système se situe dans cette zone; l'organisation de l'Etat en grands corps sectoriels n'y est peut-être pas étrangère. Nous avons, d'assez loin, une des meilleures fonctions publiques du monde en terme de qualification, sélection et attachement au bien public, mais elle n'organise peut-être pas assez sa propre mobilité interne, ce qui limite le redéploiement des moyens de l'Etat. 

Au-delà même de la structure fiscale française, quel est le poids de sa complexité en France ? Une réelle simplification de la structure actuelle pourrait-elle suffire à une fiscalité plus efficace ?

Jean-Yves Archer : Pour décrire le poids de la complexité fiscale en France, il faut prendre un exemple récent. Répondant hier à une QAG (question au Gouvernement) Barbara Pompili s'est chaleureusement félicitée de la création d'une Agence supplémentaire : l'Agence nationale de la biodiversité. Nous avons pu ainsi apprendre le confort de son futur budget et la titularisation d'agents (préalablement contractuels), etc. Cette agence à qui tous les lecteurs d'Atlantico souhaitent de servir à quelque chose va donc rejoindre ce que l'on nomme la fiscalité affectée. Autrement dit, tous ces organismes qui vivent hors budget de l'État par des taxes diverses. Le total représente une charge de 112 milliards pour près de 500 entités soit près de 13% du total des prélèvements obligatoires et plus de 5 % du PIB. Or, un rapport du CPO (Conseil des prélèvements obligatoires présidé par le premier Président de la Cour des comptes) publié le 4 Juillet 2013 rapportait déjà que tout cet ensemble de taxes a cru de 27,6% entre 2007 et 2011. La lecture attentive de ce document est édifiante ( http://www.ccomptes.fr/Actualites/A-la-une/La-fiscalite-affectee-constats-enjeux-et-reformes )  dans la mesure où l'on découvre qu'un effort total de 600 millions d'euros (rapportés à 112 milliards) a été demandé aux bénéficiaires de ces taxes, soit une fraction infinitésimale de l'effort qui devrait être " logiquement " requis de la part des ministres de tutelle.

En fait, chacun a compris que dans la plupart des cas, c'est un moyen pour débudgétiser les dépenses en créant des taxes qui irriguent un flot de dépenses aux évolutions contestables. Ainsi, à titre d'exemple, le CNC est alimenté par une taxe qui s'est accrue de 30% en 2011. Le total des 309 (trois cent neuf) taxes affectées à plus de 453 entités ont suivi une hausse de 4,5% par an à comparer au 1,2% par an du budget général de l'État stricto sensu.

À ce stade de cette contribution, le lecteur a parfaitement compris mon propos : il serait probablement plus approprié et plus sain de nettoyer les écuries avant de vouloir encore charger la monture. En clair, à lire – par exemple – le programme de Benoît Hamon, la France a des marges de manœuvre en matière de pression fiscale additionnelle ce qui est une contrevérité aisément démontrable. Il nous faut recaler l'édifice bien davantage que cibler toujours plus telle ou telle catégorie. Il nous faut rendre l'État vertueux avant d'accepter encore plus de gloutonnerie de sa part.

Philippe Crevel : L’objectif de l’impôt, c’est d’assurer le financement des dépenses publiques en essayant autant que possible d’être le plus neutre possible. La complexité fiscale française pénalise l’activité, dissuade l’investissement, réduit la mobilité du capital et favorise l’exil. L’ISF même s’il rapporte peu est destructeur d’activité. De même, l’imposition des plus-values contribue à renchérir l’immobilier et à la pénurie de logements. Au-delà des réformes nécessaires pour simplifier, moderniser notre système fiscal, il est important de travailler à la décrue fiscale. Le taux de prélèvements obligatoires est, en France, de 45 % du PIB, de quatre à cinq points au-dessus de la moyenne européenne. Il faudrait revenir a minima à 40 % et alléger la facture fiscale d’un peu plus de 100 milliards d’euros. Pour cela, il faut agir, en parallèle, sur la dépense publique et sur l’organisation même des structures publiques.

Quelles sont les principales difficultés à surmonter dans un objectif de refonte de la fiscalité française, aussi bien d'un point de vue pratique que technique ?

Jean-Yves Archer : Point fort de ses prérogatives, le Parlement vote la Loi de Finances préparée à 95% par Bercy. Tant que les élus se contenteront de ce travail annuel non mis en perspective, il n'y aura pas de place pour une refonte crédible de la fiscalité. Le Professeur Pierre Lalumière, d'inspiration clairement socialiste, l'a écrit maintes fois.

La transition d'un régime fiscal donné à un nouveau est bien plus complexe qu'une simple mue reptilienne. Le regretté député André Boulloche (un socialiste qui savait compter) avait su en convaincre un certain François Mitterrand juste avant les législatives de 1978…. Quand le taux de prélèvements obligatoires était loin des 45% actuels…. 

Philippe Crevel Les Français sont toujours fâchés avec les impôts. Ils ne les aiment pas et sont contre tout changement. Il est très difficile de réaliser sur ce sujet du consensus. La majorité des Français sont pour l’ISF car ils sont très peu à le payer. De même, pour l’impôt sur le revenu, la création de tranches marginales élevées est populaire. En revanche, la suppression des niches fiscales entraine des levers de boucliers. Il y a les bénéficiaires directs, contribuables et secteurs d’activité. Revenir sur les aides fiscales dont profite l’immobilier aboutit à une grogne chez les artisans du bâtiment. Si à l’annonce d’une grande réforme fiscale, tout gouvernement peut avoir le soutien de l’opinion, celle-ci se retourne rapidement car il est bien connu les perdants hurlent à la mort quand les gagnants se taisent. Pour réussir une réforme fiscale, il faut tout à la fois être clair dans les objectifs, rapide dans l’exécution et ne pas hésiter. Il faut savoir endosser l’impopularité. Cela suppose que la mise en œuvre d’une telle réforme fiscale intervienne dans les premiers mois d’une nouvelle mandature.

Sur le plan technique, toute réforme nécessite une phase de préparation, de simulation et d’application. Plus le chantier est large, plus il sera complexe à gérer. C’est néanmoins une question de moyens et de travail. Certes, dans le passé, plusieurs réformes mal préparées ont dû être abandonnées et il est possible que ce soit le cas avec la retenue à la source.

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