Abandonner le statut général des fonctionnaires pour moderniser le service public

Résumé

En créant le Statut de la Fonction Publique après guerre, Maurice Thorez, secrétaire général du PCF et ministre d’Etat en charge de la Fonction publique dans le gouvernement provisoire du général De Gaulle, déclarait :

« Le statut donne aux fonctionnaires la possibilité de contribuer dans une large mesure à la correction des défauts actuels  de notre administration et lui rendra son efficacité, parce qu’il permettra de promouvoir à la tête des différents services et aux postes les plus importants, des agents d’une valeur éprouvée, ayant le goût de l’initiative et le sens de la responsabilité. »

Le même souci d’efficacité et d’initiative qui a conduit à l’instauration d’un statut général des fonctionnaires plaide aujourd’hui pour sa disparition. Trente ans après la dernière réforme de 1983, le bilan de la généralisation d’un modèle rigide à l’ensemble des agents publics est largement négatif. Les effectifs ont augmenté de manière continue et hors de contrôle : l’emploi public en France représente aujourd’hui 25% de l’emploi total (20% s’agissant des seuls fonctionnaires sous statut) soit près de deux fois la moyenne des pays de l’OCDE.

Cette inflation explique en grande partie la dérive des dépenses publiques. La rémunération des employés dans le secteur public (hors pensions de retraite des fonctionnaires) représentait en 2013 près d’un quart de la dépense publique.

Il est urgent à la fois de réduire les effectifs et d’améliorer la gestion des ressources humaines dans le service public. Pour ce faire, nous passons en revue toutes les options possibles, de la plus légère à la plus drastique. Nous concluons à la nécessité de supprimer le statut général, avec une possible exception pour quelques centaines de milliers de fonctions de puissance publique.

Cela entraînerait naturellement l’effacement du recrutement sur concours au profit de formes d’embauches plus standard, ainsi que la disparition des « corps », remplacés par des filières professionnelles beaucoup plus flexibles. 

L’opinion publique est largement prête à une rupture majeure dans la conception de la fonction publique. Le sondage réalisé par l'Ifop en partenariat avec GenerationLibre révèle que seulement 32% des sondés souhaitent que les fonctionnaires conservent leur statut actuel. De nombreux employés du secteur public comprennent qu’ils auraient eux aussi intérêt au changement.

Une telle mesure soulève des questions juridiques et politiques, qui pourraient être levées par le recours au référendum, sur le modèle du processus suisse en 2002.

SERVIR L’ETAT DEMAIN

Abandonner le statut général de la fonction publique pour moderniser le service public

Generation Libre

Introduction

L’ajustement économique et social nécessaire pour redonner à la France vigueur économique et compétitivité en Europe est considérable et passe en priorité par un abaissement sensible des dépenses et des charges publiques. Dans cette perspective, la France ne pourra plus très longtemps esquiver la question centrale de la réforme en profondeur de sa fonction publique.

En 2011, l’emploi public en France représentait 25% de l’emploi total (20% s’agissant des seuls fonctionnaires sous statut) soit un niveau nettement supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE (15% en 2008) qui place la France en tête de classement avec les pays d’Europe du nord (Norvège, Danemark, Suède et Finlande). La taille absolue de la fonction publique n’est pas en soi un problème dans les pays qui savent adopter des modes de gestion efficaces des effectifs et des carrières, comme par exemple les pays scandinaves. En France, elle apparaît néanmoins clairement comme une source majeure de rigidité de la dépense publique : le statut[1] de la fonction publique conçu à la Libération (1946) prive les managers publics de marges d’action du côté de leurs effectifs et impose des stratégies inefficaces à long terme de gel des dépenses à périmètre fonctionnel constant des administrations. Au moment où l’ajustement des finances publiques doit passer à la vitesse supérieure (50 milliards d’économies prévues par le gouvernement Valls d’ici 2017, 130 milliards d’euros proposés par l’UMP), il devient impossible d’ignorer la question des effectifs publics.

L’ajustement des finances publiques est, au demeurant, loin d’être la seule raison pour laquelle il faut enfin engager une réforme en profondeur de notre modèle de fonction publique. Souvent présenté comme le fruit d’une préférence culturelle des Français pour l’emploi et la dépense publics, ce modèle est tout sauf une constante historique et une évidence. Inventée sous la plume d’un chef de bureau un peu particulier en 1908 (Georges Demartial, 1861-1945), la notion de statut avait donné lieu à de farouches débats durant l’entre-deux-guerres entre « statutistes » et « antistatutistes ». A l’époque, le statut était lié à de très fortes servitudes, en particulier l’absence de droit syndical, ce qui explique l’opposition d’une grande partie des fonctionnaires eux-mêmes (notamment la Fédération des Fonctionnaires, forte de 300 000 adhérents). La CGT et la SFIO craignaient quant à eux une dérive autoritaire et une trop grande mainmise du pouvoir central sur l’administration. Le statut était associé à ce qu’on appellerait aujourd’hui la « droite dure ».

C’est ce qui explique que le premier statut de la fonction publique ait été mis en place sous le régime de Vichy, le 14 septembre 1941. Il s’agissait alors, conformément à l’idéologie de la « Révolution nationale », de « restaurer les notions trop souvent méconnues de l’autorité de l’Etat, de la responsabilité des chefs et de la dignité des fonctionnaires publics »[2]. Rédigé par un conseiller d’Etat influent, Maurice Lagrange (qui travaillera après la Libération avec Jean Monnet), ce statut permit d’unifier les divers cadres juridiques existants, et correspondait à la vision vichyste d’un Etat fort et centralisé.

A la Libération, l’idée de recréer un statut – cette fois avec le droit de grève - ne figurait pas dans le programme initial du Conseil National de la Résistance, et fut essentiellement inspirée par Maurice Thorez, secrétaire général du PCF et ministre d’Etat en charge de la Fonction publique dans le gouvernement provisoire. Michel Debré et le général De Gaulle y furent également favorables. Mais comme le montre avec force Pierre Rosanvallon[3], « l’unanimité de la Chambre recouvre des intentions de vote extrêmement disparates », ce qui explique qu’ « aucune philosophie de l’administration ne se dégage de ce statut ». En fait, on rencontre trois préoccupations tout à fait divergentes :

- L’obéissance, qui correspondait à la philosophie du général de Gaulle, dans la droite ligne de l’idée développée au XIXe siècle d’une fonction publique soumise à un régime dérogatoire en raison même des sujétions spécifiques imposées par le service public[4]. Celui-ci déclarait ainsi devant l’Assemblée nationale le 23 novembre 1945 :

« La réforme administrative et celle de la fonction publique devront être réalisées avant la fin de la législature, de façon qu'une administration renouvelée dans son recrutement, dans son esprit et dans son fonctionnement, diminuée dans ses dimensions par la suppression progressive des contraintes de l'autorité publique sur l'activité des citoyens, mais honorée et encouragée dans ses hautes traditions de dévouement au service de l'État, soit mise en œuvre au plus tôt à l'échelon central et aux échelons locaux ».

- La lutte contre l’Etat bourgeois jacobin, mise en avant par Maurice Thorez, qui développait l’idée d’une administration créative et quasi autonome. Thorez défendait une vision industrialiste et productiviste de la fonction publique, et se trouve à l’origine des primes de rendement.  Il déclarait par exemple en 1946 :

« Le statut donne aux fonctionnaires la possibilité de contribuer dans une large mesure à la correction des défauts actuels  de notre administration et lui rendra son efficacité, parce qu’il permettra de promouvoir à la tête des différents services et aux postes les plus importants, des agents d’une valeur éprouvée, ayant le goût de l’initiative et le sens de la responsabilité ».

- Larevalorisation des fonctionnaires, défendue par la gauche socialiste, qui arguait notamment du fait que les fonctionnaires étaient moins bien payés que les salariés du privé, et qu’il était donc normal qu’ils disposent d’avantages supplémentaires tels que la garantie de l’emploi.

On le voit, le statut de la fonction publique a une histoire récente qui est tout sauf linéaire et cohérente. Les principes qui le sous-tendaient sont aujourd’hui caducs. On pourrait même dire que la plupart des arguments donnés à l’époque se retourneraient aujourd’hui contre le statut : les salariés du public gagnent en moyenne davantage que ceux du privé[5], la perspective d’une administration « diminuée dans ses dimensions » (de Gaulle) s’est en réalité très mal accommodé mal du statut au fil du temps (inflation des effectifs), tandis que le « goût de l’initiative et le sens de la responsabilité » loués par Thorez gagneraient probablement à son abolition…

Le statut de 1946, boiteux et conçu à la va-vite, fut adapté et pour l’essentiel étendu (par le ministre communiste Anicet Le Pors) aux agents publics locaux et hospitaliers en 1983-1984 lors du second grand moment de la construction du statut général, immédiatement après la victoire de la gauche en 1981. Le statut rénové de 1983 reste la base légale de la fonction publique aujourd’hui.

Trente ans après, il ne reste toutefois plus grand-chose de la conception originelle et très spécifique de la fonction publique portée par le statut de 1946. D’abord, le droit de la fonction publique a largement convergé depuis les années 1950 vers le droit commun du travail (sous l’influence de la jurisprudence du Conseil d’Etat mais aussi de la loi en matière de garanties de reclassement, de dialogue social ou encore de régime des retraites). Le droit communautaire a aussi contribué, depuis les années 1990, à diluer la spécificité de la fonction publique en imposant l’ouverture aux résidents européens des fonctions non-régaliennes. En outre, l’Etat et les collectivités publiques ont, depuis les années 1980, développé fortement l’emploi de contractuels non statutaires, relâchant ainsi le lien entre service public et statut d’agent public. Enfin, les réformes récentes ont cherché à développer une logique d’emploi au cœur du système de la carrière, contribuant ainsi à en diminuer la légitimité.   Gérer l’emploi public à travers un statut uniforme, rigide, dérogatoire du droit commun et reposant sur la garantie de l’emploi n’est donc plus qu’une modalité parmi d’autres de l’emploi public. L’idée de sujétions particulières imposées aux fonctionnaires a en outre largement vécu au gré des concessions statutaires accordées par les différents gouvernements.

Trente ans après la dernière réforme de 1983, le bilan de la généralisation d’un modèle rigide de fonction publique à l’ensemble des agents publics est aussi largement négatif. Ce modèle a été la source d’une inflation non-contrôlée des effectifs (notamment au niveau local depuis 15 ans). Surtout, il a produit sur la société française dans son ensemble des effets largement négatifs en instaurant une structure figée, stratifiée, duale et inéquitable de l’emploi. Il a restreint au fil du temps la mobilité sociale en limitant l’accès aux fonctions supérieures de l’administration et en figeant très tôt l’accès de chaque génération aux plus hautes responsabilités. Il est source de démotivation par une gestion égalitariste des carrières et des rémunérations. En figeant l’emploi public statutaire, il est source d’iniquité en faisant reposer depuis 30 ans le poids de l’adaptation de notre modèle économique et social sur les seuls salariés contractuels ou ceux secteur privé. Il prive aujourd'hui  la France d’un levier puissant, utilisé dans de nombreux autres pays, pour recréer une dynamique économique (productivité) et sociale (mobilité) sur l’ensemble du territoire et à tous les échelons de compétence[6].     

L’opinion publique française semble tout à fait consciente de cette réalité : elle est largement prête à une rupture majeure dans la conception de la fonction publique. Le sondage réalisé par l'Ifop en avril 2014, en partenariat avec GenerationLibre, l'Opinion et iTélé, révèle que seulement 32% des sondés souhaitent que les fonctionnaires conservent leur statut actuel. La décomposition de ces résultats montre que plus de la moitié des sympathisants de gauche (55%) souhaite que le statut de certains fonctionnaires (recrutés sur concours, donc non contractuels) soit aligné sur celui du privé. A droite, cette proportion grimpe à 79%... Même dans le secteur public, un tiers des salariés se déclarent favorables à un alignement de leur statut sur le secteur privé ! Les résistances ne sont-elles pas largement fantasmées ?

Certains hommes politiques ont d’ailleurs commencé à se saisir de la question, à droite comme à gauche. Un Livre blanc sur la fonction publique au ton novateur a été commandé en 2008 par Nicolas Sarkozy. Un député UMP, Jean-François Mancel, a osé, en 2014, déposer une proposition de loi iconoclaste visant à soumettre les fonctionnaires au code du travail. Tout récemment, un député radical de gauche, Alain Tourret, a rendu public un rapport parlementaire qui ose poser la question de la suppression des emplois publics, par départs volontaires ou rupture conventionnelle. Néanmoins, la mise en œuvre de ces diverses recommandations reste encore plus plus souvent lettre morte. Il est temps de passer à l’action.

Dans l’optique d’une réforme devenue incontournable, l’objet de cette note est pratique : ouvrir le débat sur les pistes concrètes de réforme de la fonction publique en présentant plusieurs scénarios quantifiés, plus ou moins ambitieux, leurs bénéfices et leur limites, leurs conditions de faisabilité et les expériences du même type déjà mises en œuvre à l’étranger.

Débattre de la réforme de la fonction publique suppose de répondre à deux questions bien distinctes. La première porte sur les effectifs de l’emploi public en France : dans une optique de réduction impérative de la dépense publique et des prélèvements pour rétablir la compétitivité du site de production français au sein de la zone euro, il s’agit de se donner les moyens de réduire l’emploi public quantitativement pour dégager les économies budgétaires nécessaires à un ajustement de grande ampleur. La seconde question est différente : elle porte sur les modalités de gestion de l’emploi public à travers un système plus souple que celui de la fonction publique. De ce point de vue, l’enjeu est moins celui d’une réduction globale de l’emploi public que celui d’un assouplissement considérable des modes de gestion et du fonctionnement du marché de l’emploi public en France. Bien entendu, les deux questions sont liées car une réelle « restructuration » de l’administration passe par un assouplissement des conditions de gestion des effectifs. Néanmoins, les distinguer permet de bien mettre en avant l’enjeu spécifique de l’assouplissement de la gestion des effectifs publics, au-delà de considérations purement budgétaires.

Le temps de la réforme de la fonction publique en France est venu. Face à une échéance incontournable, elle illustre le champ des possibles pour un débat éclairé. A chacun de faire son choix pour conduire une réforme trop longtemps repoussée[7].

CHAPITRE I

RÉDUIRE L’EMPLOI PUBLIC POUR BAISSER LA DÉPENSE

1.Réduire l’emploi public pour baisser la dépense^[8]

Selon le Ministère des Finances, la « rémunération des employés » dans le secteur public (hors pensions de retraite des fonctionnaires) représentait en 2013 une charge de 12,9% du PIB pour les administrations publiques  prises dans leur ensemble (22,6% de la dépense publique, 274md€)[9].

• Pour l’Etat seul, la charge budgétaire annuelle induite par la rémunération des agents publics (y compris les cotisations sociales imputées à l’Etat) représente 26% de la dépense budgétaire, soit 80md€ en 2013[10]. En rajoutant la charge des pensions des anciens agents de l’Etat aujourd’hui retraités (40md€), la charge totale annuelle liée aux agents publics de l’Etat représente une charge de 120md€ (près de 6% du PIB), soit 41% des dépenses de l’Etat.
• Du côté des autres fonctions publiques (territoriale, hospitalière) et des personnels sous statut des ODAC (organismes divers d’administration centrale),  la dépense de rémunération peut être évaluée à environ 155md€ en 2013 (7,7% du PIB). Les charges de personnel[11] des administrations publiques locales (APUL, y compris établissements publics locaux) ont représenté 74,8md€ (près de 30% des dépenses). Les dépenses de rémunération des administrations de sécurité sociale (ASSO) représentent 11% de leurs dépenses[12] soit 62,4md€ en 2013. La masse salariale des ODAC représentait 17,2md€ en 2013 (financée principalement par des subventions publiques ou des recettes fiscales affectées).

Au total, l’Etat central représente 43% de la dépense de rémunération des agents publics, les collectivités locales 27%, la sécurité sociale 23% et les ODAC 6%. Les collectivités ont une part des dépenses de personnel particulièrement élevée du fait que leurs compétences portent sur des secteurs à forte intensité de main d’œuvre (services sociaux, notamment).

Si l’objectif à terme est de réduire d’au moins 100md€ (5% du PIB) la masse de la dépense publique pour replacer la France dans la moyenne de la zone euro, une action sur la masse des dépenses de rémunération s’imposera donc. A défaut, les coupes nécessaires dans les autres postes de la dépense publique (investissements, prestations sociales et subventions) ne seront pas réalisables[13]. Dit autrement, à l’échéance 2025, sans une véritable rupture dans la gestion des effectifs publics, les déficits et la dette ne seront pas contenus et la France risquera pour de bon de perdre la confiance de ses prêteurs.

L’expérience du Royaume-Uni depuis 2010 est éclairante[14]. Le gouvernement Cameron a engagé, entre 2010 et 2013, une réduction d’environ 1% du PIB de la masse de la dépense publique. Pour y parvenir, la réduction de l’emploi public a joué un rôle essentiel. Entre juin 2010 et décembre 2012, 400 000 emplois de fonctionnaires ont été supprimés et le programme des autorités prévoit, en cumulé, 1,1 million de postes supprimés d’ici 2019, faisant passer de 20% à 15% la part de l’emploi public dans l’emploi total au Royaume-Uni (entre 1998 et 2007, 700 000 postes avaient été créés par les gouvernements travaillistes successifs). 

En comparaison, la politique actuelle du gouvernement Valls, qui cherche à faire reposer sur la masse salariale de l’Etat une partie de l’effort d’économie de « 50 milliards » d’ici 2017, semble bien modeste. Le programme de stabilité 2014-2017 transmis à la Commission européenne fait l’hypothèse d’une réduction de 0,3% par an en volume (-1% pour les administrations centrales, 0% pour les autres administrations) de la masse des rémunérations des agents publics. Or, selon la Cour des comptes, la stabilisation en valeur de la masse salariale de l’Etat est indispensable pour espérer atteindre les objectifs de réduction du déficit public[15] et des mesures nouvelles seront nécessaires pour y parvenir (elle suggère notamment dans son rapport de 2014 une hausse du temps de travail pour économiser sur les recrutements).   

CHAPITRE II

LE CADRE ACTUEL INTERDIT TOUTE ACTION D’ENVERGURE

2.Le cadre actuel interdit toute action d’envergure

Pour l’Etat, les dépenses de personnel et de pension sont très difficiles à ajuster d’une année sur l’autre et constituent (avec les intérêts de la dette) une masse  très rigide. Les agents de l’Etat sont en très grande partie employés dans le cadre du statut général de la fonction publique (loi n°83-634 du 13 juillet 1983) qui repose sur le principe de l’emploi de fonctionnaires pour les emplois civils permanents de l’Etat (1,5 millions d’agents titulaires[16]) et les rémunérations des fonctionnaires sont régies par des normes de progression individuelles et collectives rigides. Du côté des retraités, les effectifs sont bien évidemment non-ajustables et les règles de revalorisation sont également difficiles à remettre en question. Du côté des collectivités locales et de la sécurité sociale, le statut n’est pas moins rigide : les agents sont également soumis au statut de fonctionnaire territorial ou de fonctionnaire hospitalier largement calqué sur celui des agents de l’Etat.

En pratique, sur longue période, les fonctions publiques en France n’ont globalement cessé de progresser en effectifs et en charge publique. Dans la décennie 1960, la rémunération des salariés publics représentait 8% du PIB, 10% dans les années 1970, 11,5% dans les décennies 1990 et 2000, près de 13% en 2013. Fin 2011 (dernier recensement complet des fonctionnaires), la fonction publique représentait 5,3 millions d’agents[17] : 2,3 millions d’agents de l’Etat, 1,8 million de fonctionnaires locaux et 1,1 million d’agents hospitaliers. Entre 2007 et 2011, l’emploi public total a été stabilisé par la politique de baisse volontariste des fonctionnaires d’Etat (règle du « un sur deux » mise en œuvre par N. Sarkozy) qui a permis de compenser l’effet de la hausse continue des effectifs locaux et hospitaliers[18].

Evolution des effectifs de la fonction publique depuis 1980

(indice 100 en 1980)

(FPE : Fonction publique d’Etat ; FPT : fonction publique territoriale ; FPH : fonction publique hospitalière)

Les raisons de cette hausse à long terme des effectifs publics sont multiples : préférence collective pour l’étatisation de nombreux services rendus à la population[19], rigidité du droit public qui limite fortement la capacité des gestionnaires publics à avoir recours aux agents soumis au droit commun (contrats privés), clientélisme local et échec de la décentralisation[20] qui a permis aux élus locaux d’embaucher massivement sans réelles contraintes : de 2002 à 2011, la fonction publique territoriale s’est étoffée de 283 000 membres hors décentralisation (+ 19%)…

La France n’a donc jamais connu dans les dernières décennies d’expérience durable de baisse des effectifs de la fonction publique.  En 2007, N. Sarkozy a mis en œuvre, sur la durée de son quinquennat, une politique de réduction limitée des effectifs de fonctionnaires de l’Etat en ne remplaçant qu’un départ à la retraite sur deux durant la période, dans le but de tirer parti des départs massifs à la retraite des fonctionnaires. En pratique, entre 2007 et 2011, la fonction publique d’Etat a été réduite de 130 000 postes soit une baisse de 5% sur 5 ans[21]. Néanmoins, cette tendance à la baisse a été stoppée en 2012 par F. Hollande qui a décidé une stabilisation des effectifs de l’Etat[22]. En 2012, le gouvernement a recréé 6 778 postes et les budgets pour 2013 et 2014 n’ont que marginalement fait baisser les effectifs de l’Etat (- 2 144 en 2014). En outre, les gains budgétaires nets de la politique conduite entre 2007 et 2012 ont été limités par la redistribution de la moitié des gains générés à des mesures catégorielles[23].

CHAPITRE III

LES LIMITES DU NON-REMPLACEMENT DES DÉPARTS À LA RETRAITE

3.Les limites du non-remplacement des départs à la retraite

Cette première méthode vise à répondre au besoin de réduction de la dépense publique. Elle ne répond en rien au besoin d’assouplissement des conditions d’ensemble de l’emploi public, puisque le statut est conservé. Mise en œuvre à l’échelle des trois fonctions publiques, elle pourrait permettre d’enclencher une tendance progressive à la baisse, sur un rythme comparable à celui de la période 2007-2012 (soit entre -1% et -2% par an).

Une réduction tendancielle de 1% par an des effectifs de fonctionnaires (logique du « un sur deux ») représenterait la suppression de 53 000 postes par an (23 000 Etat, 18 000 locaux, 11 000 hospitaliers). Une réduction au rythme de 2% (« deux sur deux ») signifierait une baisse double de 106 000 postes par an (46 000 Etat, 36 000 locaux, 22 000 hospitaliers). Sur un quinquennat, cela représenterait une baisse de 5% à 10% des effectifs publics, soit entre 265 000 et 530 000 postes[24]. En termes budgétaires, la réduction de dépense serait comprise entre 14md€ et 28md€ en année pleine à la fin du quinquennat (en euros de 2014).

Une telle approche devrait pouvoir être mise en œuvre dans les prochaines années. Entre 2003 et 2012, 140 000 fonctionnaires, en moyenne, sont partis à la retraite chaque année, mais ce chiffre a baissé à 106 000 en 2012 (allongement des durées de carrière).  Les données de la Cour des comptes semblent indiquer que les départs en retraite dans les trois fonctions publiques sont supérieurs à 100 000 en 2014 ce qui permettrait d’atteindre l’objectif « haut » d’une baisse totale de 2% par an des effectifs (soit la règle des « deux sur deux »). Néanmoins, au gré des réformes des retraites encore à venir, il n’est pas certain que sur la période 2017-2022 (prochain quinquennat), les départs à la retraite seront en nombre suffisant pour maintenir un tel rythme.

Par ailleurs, une réduction, décidée par le gouvernement, des effectifs des autres fonctions publiques semble difficile à mettre en œuvre de manière centralisée. Dans les collectivités locales et leurs établissements, des marges importantes de réduction d’effectifs existent nécessairement, compte tenu de l’accroissement très important des emplois depuis 2000 (+40% soit +500 000 postes environ). Néanmoins,  le principe de « libre administration des collectivités locales » reconnu par la Constitution limite les prérogatives de l’Etat en matière de réduction de la dépense publique locale. Le gouvernement s’est engagé dans une logique de gel des transferts de l’Etat aux collectivités (50% environ de leurs ressources globales), mais il n’a pas les moyens juridiques de plafonner la fiscalité locale qui reste du domaine de la libre administration[25]. L’Etat ne pourrait donc que s’en remettre à une démarche de type contractuel avec les collectivités locales, dans le cadre d’une réduction programmée des transferts. Du côté de la fonction publique hospitalière, les marges de suppression de postes sont très réduites à périmètre constant de l’hôpital public (il existe de fortes tensions sur l’emploi hospitalier depuis la mise en œuvre des 35 heures, des besoins de création de nouveaux emplois du fait du vieillissement et de la hausse de la population, sans parler de l’impopularité d’une telle politique, notamment au niveau local).  

Au final, une démarche ciblée sur le non-remplacement des départs à la retraite risque fort de se heurter à des obstacles importants : elle ne génère des gains significatifs que sur la durée, s’expose à des retours en arrière au gré de la conjoncture politique, et n’est pas transposable facilement aux fonctionnaires hors Etat.

CHAPITRE IV

REMETTRE EN CAUSE LE STATUT DE LA FONCTION PUBLIQUE

4.Remettre en cause le statut de la fonction publique

Sans réforme statutaire, la réduction des effectifs publics n’est envisageable qu’à la mesure des départs en retraite, soit un maximum théorique d’environ 100 000 départs par an, dans un scénario très optimiste où l’ensemble des fonctions publiques jouerait pleinement le jeu.

Pour aller plus vite et plus loin, le statut actuel de la fonction publique n’offre aucune marge de manœuvre significative aux gestionnaires publics pour adapter leur masse salariale. En particulier, le licenciement d’un agent public, même s’il est théoriquement possible, est en pratique très difficile à mettre en œuvre car conditionné pour l’essentiel à des situations d’insuffisance professionnelle.

Une autre méthode pour se séparer de fonctionnaires statutaires passe par l’adoption d’une « loi de dégagement des cadres ». Ce dispositif législatif radical n’a été utilisé dans le passé que dans des circonstances très exceptionnelles, souvent dans des périodes d’après-guerre marquées par la nécessité de réduire les effectifs des armées, notamment au niveau des officiers. La dernière loi de dégagement adoptée en France l’a ainsi été aux lendemains de la guerre d’Algérie en 1963[26]. Les officiers supérieurs pouvaient opter pour une mise à la retraite anticipée avec une pension pleine. Ce dispositif législatif n’est toutefois pas strictement unilatéral (il s’agit en réalité de départs volontaires consentis par les agents publics) et s’avère coûteux pour les finances publiques.   

Lever complètement le verrou juridique créé par le statut permetrait donc d’envisager une action de plus grande ampleur et de conditionner la réduction des effectifs publics non pas à la démographie des retraités, mais aux besoins réels liés à la restructuration nécessaire de l’action publique. Une telle voie présenterait l’avantage de répondre à la fois au besoin de réduction de la dépense publique et à celui de flexibiliser les conditions de gestion de l’emploi public (voir partie 5). Aujourd’hui, elle n’est pas ouvertement envisagée dans le débat public français, tant l’idée d’une réduction volontariste des effectifs de fonctionnaire et celle d’une remise en cause du « statut hérité de la Libération » semblent taboues. Pourtant, nous avons vu le caractère extrêmement improvisé et contingent de la création du statut en 1946. En outre, de nombreux exemples étrangers démontrent les bénéfices considérables à attendre d’une réforme systématique de la fonction publique.     

Plusieurs scénarios sont envisageables, couvrant un champ plus ou moins large.

4.1.L’option « porte ouverte »

C’est la thèse défendue par le Livre Blanc rédigé en 2008 par Jean-Ludovic Silicani : tout nouveau poste ouvert à candidature pourra être pourvu indifféremment par un fonctionnaire ou par un contractuel venu du privé (ce qui est possible aujourd’hui, mais seulement à titre dérogatoire). Cela supposerait de donner à la hiérarchie directe une plus grande autonomie dans le processus de recrutement, et permettrait de constituer un véritable « marché de l’emploi public », sur le modèle de ce qui se pratique aujourd’hui dans des autorités indépendantes (telles que l’ARCEP). Le Livre Blanc précisait bien qu’ « il ne faut pas opposer statut et contrat. Il convient d’accepter, de façon pragmatique, non seulement leur actuelle cohabitation, mais même leur complémentarité ».

Néanmoins, il est clair que les administrations auront donc un intérêt à recruter plutôt sous contrat (en particulier pour les affectations à durée limitée). Le statut serait ainsi « mis en extinction » de manière spontanée, par sélection naturelle, sans que la question soit ouvertement posée. Cette proposition habile avait été sérieusement considérée par le ministre du Budget et de la Fonction Publique de l’époque, Eric Woerth, mais n’avait pas été retenue par l’Elysée. On trouvera en Annexe 2 l’ébauche de proposition de loi à laquelle elle aurait pu aboutir.

Nous avons néanmoins tendance, ne serait-ce que par souci de transparence démocratique, à privilégier des options plus franches.

4.2.L’option « zéro nouveau recrutement sous statut » (au fil de l’eau)

Elle revient à baisser le nombre de fonctionnaires sous statut public au rythme des départs à la retraite et à ne plus recruter de nouveaux fonctionnaires : soit une réduction d’environ 100 000 personnes par an et 500 000 personnes en un quinquennat. Il faudrait 10 quinquennats pour éteindre complètement le nombre d’agents sous statut (et bien plus encore pour fermer le régime de retraite des fonctionnaires). Cette option est soutenue par l’IFRAP.

Le « zéro nouveau recrutement sous statut » est en œuvre chez France Telecom depuis la loi de 1996 qui a transformé l’opérateur public en société anonyme. A partir de 2002, le corps des fonctionnaires de France Telecom n’a plus recruté d’agents, les nouveaux salariés étant soumis à une nouvelle convention collective des postes et télécommunications (droit privé). Les agents âgés de plus de 55 ans se sont vus offert la possibilité d’un congé de fin de carrière (70% du salaire). Au total, l’entreprise comptait 150 000 fonctionnaires dans les années 1990 mais seulement 60 000 en 2013 et, avec les départs massifs à la retraite, ce nombre devrait approcher de zéro d’ici 2020. Cette méthode permet donc de traiter en douceur la transition vers un modèle de gestion privée des ressources humaines, mais sur une très longue période. Elle suppose, toutefois, de faire coexister plusieurs catégories d’employés, les « anciens » conservant les avantages du statut, les « reclassés » ayant fait le choix de passer du statut public au privé et les « jeunes » soumis aux règles de droit privé. En pratique, une telle situation est source permanente de frictions entre employés (notamment parce que les rémunérations sont différentes à qualification égale entre les différents groupes). Un rapport du Sénat relatif à la loi de privatisation de 1996[27] témoigne de certaines des difficultés, rapportées par le Syndicat national des agents contractuels de France Telecom, liées à la dualité de statuts :

« Ainsi, cette organisation estime-t-elle qu'« au quotidien les règles de gestion sont objectivement différentes et ces différences sont systématiquement vécues comme des injustices[par les salariés de droit privé] (par exemple la garantie de l'emploi et la valorisation des heures supplémentaires pour les fonctionnaires) ».

Chez France Telecom, le maintien dans l’entreprise de salariés sous statut de fonctionnaire, au moment où l’entreprise devait conduire sa restructuration, a contribué à réduire les marges de manœuvre de la direction et à l’adoption d’une stratégie agressive (pressions de tout type) vis-à-vis des agents fonctionnaires. Cette stratégie a généré une dégradation sans précédent des relations sociales au sein de l’entreprise et n’est peut-être pas étrangère aux événements dramatiques intervenus dans l’entreprise entre 2007 et 2010 (57 suicides de salariés).

Sur le plan de la culture d’entreprise (et de la culture d’administration), la coexistence sur une très longue durée d’une caste aristocratique de « statutaires » et d’un niveau en pratique inférieur de « contractuels » est à la fois injuste et souvent source de frictions[28].

4.3.L’option « italienne »

Il s’agit de réserver le statut au « cœur » des activités régaliennes de l’Etat : militaires, policiers, magistrats, diplomates. En revanche, les agents hospitaliers, les enseignants et les agents publics chargés de fonctions non-régaliennes seraient tous transférés sous contrat[29].

L’Italie, sous l’impulsion de Franco Bassanini, a mis en œuvre une réforme de ce type en 2001 : 85% des agents de l’Etat sont passés du statut au contrat de droit public. Seuls les magistrats, les Préfets, les diplomates, les professeurs du supérieur, les policiers, l’armée et la gendarmerie ont conservé un statut public. En pratique, les contrats de droit public sont régis par des règles similaires au droit privé, à quelques petites exceptions près. 

Une telle logique pourrait être mise en œuvre en France en flux ou en stock. Le chiffrage d’une telle réforme dépend de la méthode utilisée pour désigner la fonction publique « résiduelle ». Les difficultés pratiques d’une telle démarche sont nombreuses et les propositions existantes se heurtent toutes au problème de la délimitation[30], qui peut être envisagée par secteurs et/ou par catégories d’agents. Une proposition de loi de J.F. Mancel (UMP) de 2011 avait ainsi envisagé de désigner les ministères régaliens dont le personnel resterait sous statut (intérieur, défense, affaires étrangères et justice, soit environ 30% des fonctionnaires de l’Etat ou 600 000 à 700 000 personnes), les autres ministères recrutant dorénavant sous statut privé. Néanmoins, cette méthode n’est pas exempte de critique : le ministère des Affaires étrangères compte 15 000  « équivalents temps plein » (ETP), mais combien correspondent-ils réellement à des postes régaliens ?

Dans une approche catégorielle, les agents de catégorie « B et C » (plus faibles qualifications que la catégorie A) représentent environ 550 000 ETP et pourraient être transférés sur contrats plus facilement que les 111 000 agents A+ (Etat + établissements publics) et les 855 000 catégories A dont les fonctions sont souvent de nature plus régalienne (justifiant donc un statut protecteur, mais aussi des servitudes dans certaines situations justifiées par la continuité du service public, par exemple).

A l’inverse, on pourrait aussi choisir, pour des raisons de faisabilité sociale, de transférer en priorité les cadres A et A+ sous un régime contractuel. Les cadres pourraient en effet être moins intéressés par la garantie de l’emploi (compte tenu de leur capacité supposée plus grande à trouver un emploi dans le secteur privé) et motivés par la perspectives de rémunérations plus élevées dans une fonction publique contractualisée donc plus souple et resserrée. L’important recours à la contractualisation dans l’armée montre de manière éclatante que le dévouement et l’obéissance n’ont pas grand-chose à voir avec un statut légal.

On pourrait enfin adopter uneapproche « par fonctions » plus que par catégories ou par secteurs, en limitant le statut aux fonctions supérieures de puissance publique, liées aux libertés publiques : magistrats, officiers de rang élevé, cadres dirigeants des impôts, etc. Cela concernerait les fonctions qui correspondent, par exemple, aujourd’hui, aux « emplois dont les attributions soit ne sont pas séparables de l'exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l'exercice de prérogatives de puissance publique » et sont à ce titre non accessibles aux « agents contractuels de nationalité étrangère ou apatrides »[31]. Dans un avis du 31 janvier 2002, le Conseil d’Etat a précisé que ces emplois concernent les secteurs régaliens suivants : Défense, Budget, Economie et Finances,  Justice, Intérieur, Police, Affaires étrangères. Selon le Livre Blanc de Jean-Ludovic Silicani seuls 14% des emplois des trois fonctions publiques, soit 674 000 emplois, sont ainsi réservés aux citoyens français, essentiellement dans la fonction publique de l’Etat[32] (voir en Annexe 1 les autres options possibles pour définir la limitation du statut).

En pratique néanmoins, la limitation du statut pour la fonction publique n’est pas forcément le gage d’une dépense publique réduite. Il semble bien qu’en Italie, la réforme de 2001 soit de ce point de vue un échec. En décentralisant la négociation salariale au sein des ministères et des branches de métiers, la réforme Bassanini s’est traduite par une inflation généralisée des rémunérations des agents dont les représentants syndicaux ont su efficacement peser face à l’administration. Pour être efficace, une telle réforme doit donc s’accompagner d’une révision des modes de gestion des ressources humaines.

4.4.L’option « payer pour réformer »

Il s’agit de racheter la « rente » des fonctionnaires. Dans son ouvrage coécrit avec Charles Wyplosz en 2007, La Fin des Privilèges, Payer pour Réformer (Télos), Jacques Delpla avait estimé le coût du « rachat » de la rente que procure le statut de la fonction publique aux agents publics en France du fait de l’emploi « à vie ». En se basant sur le risque de chômage estimé pour les anciens fonctionnaires dans l’hypothèse d’un abandon du statut[33], en prenant en compte l’aversion au risque des fonctionnaires et en ajoutant un plan de restructuration de la fonction publique de 1 000 000 postes en 10 ans, compensés à moitié par de nouveaux recrutements (soit -1% par an en effectifs net, cf. ci-dessus le scénario « un sur deux »), il estimait à 80md€ (4,2% du PIB) le coût total pour l’Etat d’une compensation intégrale des fonctionnaires en échange de la suppression du statut (2% du PIB soit le versement d’une « soulte » de 12 000€ en moyenne par agent) et de la sortie de la sphère publique de 10% des effectifs en 10 ans avec indemnisation (2% du PIB également soit 40 000€ par agent partant). Ce scénario est proche d’une certaine façon d’une grande « loi de dégagement des cadres ».

Avec la remontée du chômage depuis 2008, la probabilité de chômage pour les anciens agents publics a augmenté. Le coût de la compensation de la perte de « l’emploi à vie » a donc augmenté, mais l’ordre de grandeur de J. Depla reste globalement inchangé.

Cette démarche coûteuse, envisageable alors que la dette publique avoisinait 60%, était conçue dans l’optique de prévenir une résistance trop forte des fonctionnaires à la réforme et aussi dans l’idée qu’un contrat implicite lie les agents publics à l’Etat et que sa rupture mérite indemnisation. Sept ans plus tard, les marges de manœuvre de l’Etat pour conduire une telle politique de compensation sont massivement réduites du fait de la hausse de l’endettement public, mais cette option reste concevable pour un gouvernement désireux de ne pas heurter de front les intérêts catégoriels. De fait, les seules expériences réussies de restructuration d’organismes publics français, impliquant des suppressions d’emploi, ont toutes intégré d’une manière ou d’une autre une logique de «payer pour réformer »[34]. Une telle approche pourrait donc rapidement apparaître souhaitable aux responsables politiques désireux de conduire une vraie réforme de la fonction publique à son terme.

In fine, le coût net de la réforme serait inférieur car le succès de l’abandon du statut de la fonction publique permet à l’Etat de retrouver agilité et flexibilité, tout en adoptant une gestion plus économe des deniers publics (surcroît de croissance). Le coût initial pourrait justifier de prendre des mesures fortes pour dégager des ressources pour la réforme, telle qu’une restructuration partielle de la dette souveraine française, sujet que GenerationLibre a abordé dans un précédent rapport.

4.5.L’option « grecque »

Son objet est de créer des « réserves » de fonctionnaires en attente de licenciement. Cette option a été mise en œuvre par la Troïka en Grèce à partir de 2012. Elle avait également été appliquée au Canada dans les années 1990, mais dans un contexte très différent[35].

Entre 2010 et 2014, elle a permis la suppression de 19% des postes de fonctionnaire en Grèce soit 161 000 personnes. Suite à des embauches largement clientélistes, la fonction publique grecque avait atteint en 2010 une taille non soutenable et un niveau de sous performance record. La Troïka a imposé une règle de non-remplacement de « 4 sur 5 » des départs à la retraite et la création d’un mécanisme dit « de mobilité et de sortie » dans lequel sont « versés » les fonctionnaires identifiés comme redondants, ayant été nommés irrégulièrement à leur poste (conversion irrégulière de contrats courts, incapacité notoire, etc.), faisant l’objet de procédures disciplinaires ou travaillant dans des organismes en restructuration[36]. Ils quittent leur poste, perçoivent 75% de leur salaire pendant un an, font l’objet d’une évaluation et d’un accompagnement en vue d’une réallocation à d’autres fonction ou, plus souvent, d’une sortie de la fonction publique. Une bonne part des effectifs supprimés en 2013 correspond à la société publique de télévision ERT (dissoute), aux surveillants d’école, et aux médecins du secteur public n’ayant pas accepté d’abandonner une activité privée.

Ce processus a été facilité en Grèce par le fait que de nombreux organismes publics restaient régis par le droit privé, que les cas de détournement de la loi étaient légion et que la cour constitutionnelle n’est pas intervenue.

Néanmoins, cette mesure est une option de dernier ressort qui n’est concevable que dans le cadre de mesures d’exception, et dont la faisabilité politique et sociale est sujette à caution. 

4.6.L’option « suisse »

C’est la plus maximaliste car il s’agit de la suppression pure et simple du statut de la fonction publique. Confirmée par référendum en 2002 (2/3 de « non » au maintien du statut), cette réforme a généralisé l’emploi sous contrat de droit public des agents de l’Etat fédéral (le statut des fonctionnaires datait de 1927), ce qui a redonné d’importantes marges de manœuvre pour ajuster les effectifs des administrations (140 000 agents en 1996, 112 000 en 2004 soit -20%). Cette réforme a été suivie d’une seconde, en 2010, qui a élargi la possibilité de licenciements « pour motif économique » calquée sur les normes du droit du travail classique.

L’adoption par « votation populaire » en 2002 a été un élément clé du succès de la réforme car elle a rendu incontestable une réforme très fortement combattue par les syndicats et qui ne prévoit pas de compensation pour le passage à un statut contractuel. En France, l’article 11 de la Constitution prévoit la possibilité de convoquer un référendum sur un projet de loi « portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent ». L’organisation de la fonction publique figure donc au rang des sujets pouvant faire l’objet d’un référendum. Néanmoins, la France n’autorise pas les référendums d’initiative populaire comme en Suisse, mais seulement d’initiative parlementaire (la proposition de loi parlementaire doit être soutenue par au moins 1/5^ème des membres du parlement et 1/10^ème des inscrits sur les listes électorales). Cette disposition issue de la réforme constitutionnelle de 2008 sera pleinement applicable à compter de février 2015. Le cas de figure le plus réaliste reste plutôt la tenue d’un référendum d’initiative présidentielle, tenu par un Président nouvellement élu dans les premiers mois de son mandat.

CHAPITRE V

MODERNISER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

5.Moderniser la Gestion des Ressources Humaines dans la sphère publique

Au delà de la remise en ordre de nos finances publiques, la remise en cause du statut de la fonction publique est incontournable pour moderniser la gestion des ressources humaines dans la sphère publique. Les rapports récents adressés aux pouvoirs publics (notamment le Livre Blanc de 2008) traitent tous, d’une manière ou d’une autre, de cette exigence incontournable d’adaptabilité de la GRH dans la fonction publique. Mais ces rapports n’envisageant les réformes qu’à statut constant, leur application est donc rendue largement inopérante.

Une réforme en profondeur du statut de la fonction publique permettrait d’envisager de nombreuses possibilités d’emploi nouvelles que le carcan statutaire actuel a, de fait, rendues impossibles : l’embauche beaucoup plus systématique de nouveaux fonctionnaires sous contrat à durée déterminée[37], le passage des effectifs entiers de certains ministères sous statut contractuel... En outre, une flexibilisation considérable de la gestion des ressources humaines dans les administrations permettrait d’accroître la productivité du travail et de doter les managers publics d’outils efficaces pour adapter au cas par cas leurs modes de fonctionnement aux réalités de terrain : gestion dynamique des recrutements, des effectifs, des rémunérations et du temps de travail, transfert à des entités privées d’une partie des personnels. Enfin, elle permettrait de faire converger la performance des salariés du secteur public vers celle des salariés du privé^[38].

5.1.Recrutements, carrières, rémunérations, conditions de travail, gestion des effectifs : la liste sans fin des lourdeurs qui rendent impossible une GRH active dans le secteur public

Le recrutement sur concours : une tradition dépassée

Le principe d'égalité constitue l’un des principes de base du statut général de la fonction publique. Il vaut pour l'accès aux emplois publics et dans le déroulement de carrière. Le recrutement sur concours est donc considéré comme le plus à même d’assurer l’égalité entre les candidats. Il constitue, en application du statut actuel, le mode de recrutement de droit commun dans la fonction publique.[39] Le site internet du ministère de la fonction publique en dénombre pas moins de 274 ! Cependant, en dépit des réformes, ce système apparaît de plus en plus dépassé.

Le concours, dans sa forme actuelle, n’est plus le meilleur procédé pour répondre aux besoins des administrations[40]. L’Etat sélectionne plus qu’il ne recrute : le concours a longtemps privilégié presque exclusivement les connaissances académiques au détriment de la motivation, des compétences et de l’adaptation au poste[41]. Prenant acte de ces critiques, l’Etat a engagé en 2008 une importante révision de l’organisation et du contenu de ses concours[42], dans le sens d’une plus grande professionnalisation : introduction d’épreuves pratiques, limitation de certaines épreuves académiques pour les catégories B et C, développement de la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP), processus de pilotage central des concours, formation des jurys de concours, etc. A la sortie de l’ENA, des entretiens personnalisés entre les élèves et les administrations de destination sont dorénavant la règle. Les progrès sont donc indéniables mais encore insuffisants. A titre d’exemple, voici les questions posées lors de l’épreuve d'admissibilité au concours de surveillant de l'administration pénitentiaire (session 2014) :

• "Quelle actrice française a-t-on pu voir dans la saga Harry Potter : Mélanie Thierry ? Ludivine Sagnier ? Clémence Poesy ?
• "De combien de pays se compose l'Union européenne à ce jour ?
• "En quelle année est mort Mickael Jackson ?
• "De quel groupe de rock Keith Richards est-il le guitariste ?

Il manque à l’administration une stratégie globale et cohérente de recrutement, en réelle adéquation avec les besoins à moyen terme des services. Par exemple, aux épreuves orales des concours, l’entretien avec le jury ne se réduit certes plus à une simple épreuve de culture générale mais il diffère encore sensiblement des entretiens d’embauche du privé. La présence de spécialistes du recrutement n’est pas systématique. On en reste à l’idée d’une « conversation d’honnête homme ». Recruter est pourtant un métier à part entière. Au grand oral de l’ENA, aucune directive n’est donnée aux membres du jury, qui sont pleinement « souverains » et ont donc tout le loisir de définir librement leur projet de recrutement et leurs critères de sélection. Michèle Pappalardo, la présidente du jury du concours d’entrée à l’ENA en 2010, s’en était elle-même étonnée dans son rapport remis en 2011[43]. La tournure de l’épreuve d’entretien, déjà mal définie et donc peu lisible pour les candidats, peut ainsi varier d’une année à l’autre selon la personnalité des membres du jury et la grille d’évaluation qu’ils ont eux-mêmes élaborée (« produit de la réflexion commune du groupe »[44]…). L’absence de pilotage et de véritable politique de recrutement de la haute fonction publique a de quoi surprendre. Il devrait pourtant revenir aux futurs employeurs, et donc à l’administration, d’identifier et préciser clairement les compétences et qualités recherchées chez les candidats aux concours. Cette situation est d’autant plus inquiétante que les futurs fonctionnaires sont a priori recrutés pour environ quarante ans, sans compter les droits à la retraite… Les enjeux humains et financiers sont donc majeurs. On ajoutera que le coût annuel des concours de l’Etat atteint près de 110 millions d’euros[45].

Au niveau européen et international, le procédé du concours pour le recrutement d’agents publics s’est raréfié et ne subsiste parfois que pour l’accès aux fonctions régaliennes[46]. Dans la plupart des pays, l’accent est surtout porté sur la formation continue alors qu’en France, l’offre de formation continue dans la fonction publique est très peu diversifiée et trop portée sur la préparation des concours internes. La procédure du concours n’a pourtant guère d’intérêt en milieu de carrière : l’expérience professionnelle et les qualités démontrées devraient être déterminantes pour accéder à un poste de catégorie supérieure. Une autre forme de sélection sur entretien, suivie d’une formation ciblée, semblerait bien plus adaptée et permettrait de libérer les moyens consacrés à la préparation des concours internes pour améliorer et renforcer les autres dispositifs de formation continue[47].

Ainsi donc, la réforme du statut entraînerait de facto la fin du concours comme voie royale d’accès à la fonction publique, ce qui impliquerait davantage d’autonomie de la hiérarchie pour décider de ses propres besoins et déterminer les processus de recrutement. De telles procédures, inspirées des meilleurs standards internationaux, ne devraient pas contredire le principe d’égalité d’accès aux emplois publics[48] ; au contraire, elles permettraient à des profils plus variés et plus adaptés d’émerger dans l’administration. On pourrait imaginer par exemple que les chefs d’établissement scolaires recrutent des professeurs n’étant ni certifiés ni agrégés (horrosco referens !), mais ayant une vraie qualification et l’envie d’enseigner, fût-ce pour une période de temps limitée. Ainsi les carrières deviendraient plus souples et plus ouvertes.

Des insuffisances structurelles dans la gestion des ressources humaines

La gestion des personnels de la fonction publique est longtemps restée trop administrative et inadaptée aux évolutions et à la réalité de l’emploi public. Les mouvements de décentralisation, de déconcentration et d’externalisation ont été conduits sans véritable rénovation des outils de gestion.

La Cour des comptes dénonce la lourdeur du système dans la fonction publique de l’Etat, comme en 2008, où elle relevait que :

« L’Etat n’a que très partiellement adapté le niveau et les caractéristiques de ses effectifs à l’évolution de ses missions et des conditions de leur exercice […] ; − une adaptation en profondeur de la gestion des effectifs de l’Etat est nécessaire, pour tendre à une meilleure corrélation avec la réalité de ses missions »[49]

On ne peut mieux dire. L’une des principales raisons de la faiblesse persistante du système tient à la condition statutaire des agents et aux contraintes pour le gestionnaire qui y sont associées : dissociation du grade et de l’emploi (quand un emploi est supprimé, le grade au sein du corps de fonctionnaire demeure, le fonctionnaire se retrouve donc « sur étagère[50] »), sécurité de l’emploi, avancement à l’ancienneté quasi-automatique… Toutes ces rigidités s’opposent à une gestion intelligente des ressources humaines. Elles ne visent qu’à assurer la stabilité des effectifs publics, alors qu’il est aujourd’hui nécessaire d’adapter le volume et la structure des effectifs publics à l’évolution des technologies, des besoins et missions des administrations, ainsi qu’à la contrainte budgétaire.

Par ailleurs, le système statutaire tend à démotiver les agents publics en rendant la prise en compte du mérite et des performances des personnels plus compliquée que dans le secteur privé. En 2006, le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics dressait le constat « d’un égalitarisme confortant les défauts de la gestion administrative : notations non discriminantes[51], nombre ridiculement faible des procédures disciplinaires aboutissant à des sanctions, avancements à l’ancienneté plutôt qu’au mérite y compris pour les dirigeants, forfaitisation des primes »[52].

L’OCDE résumait en ces termes les inconvénients du modèle français[53] :

« La France conserve un système rigide de gestion des ressources humaines dans le secteur public […] caractérisé par des grilles d’emplois complexes, divisées en très nombreux corps ayant très peu évolué jusqu’à récemment. (…) Ce modèle d’emploi est conforme aux valeurs que sont l’égalité de traitement dans la fonction publique et le mérite à l’entrée. En revanche, ce modèle offre peu de souplesse pour la gestion des effectifs, accroît les coûts, complique la mobilité et rend la gestion axée sur la performance plus difficile»[54].

Cette rigidité est on ne peut mieux illustrée par le système obsolète des « corps ». On compte encore aujourd’hui environ 340 corps de fonctionnaires pour à peine 200 métiers différents (le chiffre était de 700 en 2006 avant les mesures prises depuis 2007 et l’objectif est d’aboutir à 230 corps en 2018). Si une loi de 2009 (loi n°2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels) a cherché à faciliter réellement le passage d’un corps à l’autre, cette procédure est en réalité encore trop peu utilisée.

Il faudra donc se résoudre à créer de véritables « filières professionnelles » de la fonction publique, que le statut rend aujourd’hui peu réalistes.

Une politique salariale figée incapable de gratifier les fonctionnaires méritants

Les fonctionnaires possèdent des « grades » et sont classés, en fonction de leur niveau de recrutement, en différentes catégories. La grille des classifications et des rémunérations des corps de fonctionnaires a été créée par le décret n° 48-1108 du 10 juillet 1948. La fonction publique de l’Etat compte trois grandes catégories (A, B et C) et le passage à l’échelon supérieur au sein de chaque catégorie dépend de l’ancienneté.

Le système de rémunération des fonctionnaires, en dépit des tentatives récentes d’assouplissement, reste largement figé car reposant pour l’essentiel sur une logique collective qui ne laisse que peu de place à la reconnaissance du mérite individuel. Cette situation est une source majeure de démotivation[55], les « meilleurs » fonctionnaires ne pouvant espérer une reconnaissance effective de leurs mérites par rapport au reste des agents.

Les fusions de corps et le développement de l’évaluation et de la rémunération à la performance, amorcent un début de rattrapage dans les trois fonctions publiques depuis quelques années, mais les freins sont encore nombreux. Tant que le systèmes des corps perdurera, les fonctionnaires qui en sont issus continueront à se comporter comme une aristocratie à part : les « mises à disposition » leur permettront de faire des aller-retours sans risque dans le secteur privé, tandis que les experts embauchés de l’extérieur resteront traités comme des subalternes. Or pour gérer une crise financière, le Trésor et la Banque de France devraient pouvoir embaucher des banquiers repentis à des postes de responsabilité réelle !

La France s’est jusqu’à présent contentée de réformes incrémentales qui ne permettront pas de résoudre la crise de productivité de la fonction publique car elles ne s’attaquent pas au cœur du problème, à savoir le cadre statutaire.

5.2.La voie à suivre pour une GRH modernisée dans le secteur public

En 2008, le Livre Blanc sur la Fonction Publique a présenté des propositions innovantes pour faire de la fonction publique française une « fonction publique mobile, attractive et performante ».  Il plaide pour « refonder et simplifier l’organisation statutaire générale pour conduire à une fonction publique de métier » et pour « redéfinir la place et la nature du contrat dans la fonction publique ». Cette réforme ambitieuse couvrait l’ensemble des dimensions de la gestion des ressources humaines (« recruter, évaluer, employer, promouvoir, rémunérer, former, informer ») et reposait sur une analyse fine des conditions d’acceptation du changement par les fonctionnaires eux-mêmes. Même si ce rapport n’a pas été mis en œuvre, il a clairement fait progresser le débat public en posant la question de l’évolution du statut général comme un élément central de la réforme.

Pour améliorer vraiment la GRH dans le secteur public et générer un « choc de productivité » dont les effets bénéfiques se feraient sentir dans l’ensemble de l’économie, la voie contractuelle semble devoir être privilégiée. Seule l’adoption d’une logique d’individualisation de la relation de travail, comparable à celle mise en œuvre dans le secteur privé, est de nature à changer radicalement les comportements.

Dès lors, en fonction des options retenues pour une redéfinition du champ du statut, la piste d’action principale consisterait à adapter simplement aux agents publics employés sous contrat les règles en vigueur dans le secteur privé en matière de flexibilité de l’emploi, des rémunérations et des carrières. Ainsi, au moins pour tous les emplois non-régaliens, le concours serait supprimé au profit d’entretiens de recrutement classiques, permettant d’identifier au mieux les profils des agents recrutés. Les rémunérations et les conditions de travail seraient fixées dans le cadre d’accords contractuels du type conventions collectives, adaptées aux besoins sectoriels de chaque administration. Certes, un tel dispositif ne serait pas la garantie d’une flexibilité accrue (cf. l’expérience italienne) car le pouvoir syndical demeurera puissant dans la fonction publique et le droit du travail français est connu pour sa lourdeur. Néanmoins, il marquerait un indéniable progrès par rapport à la situation présente.

Pour les agents qui demeureraient sous statut (par exemple, les fonctions régaliennes, si l’on suit le modèle italien), la gestion des ressources humaines resterait spécifique, mais devrait elle aussi être largement modernisée en prenant comme principe que le maintien d’un statut doit avoir pour corollaire un certain nombre de contreparties définies clairement dans la définition originelle de la fonction publique : la limitation du droit de grève au nom de la continuité du service public, la possibilité pour l’Etat employeur de conduire une gestion souple des effectifs et des rémunérations au nom du principe d’adaptabilité, la mobilité géographique, le rappel des grandes valeurs du service public (notamment le principe de neutralité).

S’agissant des agents contractuels des administrations, la réforme du statut permettrait de voir leurs droits mieux reconnus. Ils se trouvent aujourd’hui dans une zone grise juridique qui explique leur frustration et leurs revendications. Il faudrait à tout le moins qu’ils soient soumis au droit du travail en vigueur dans le privé, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

Au final, la soumission d’une large partie des effectifs actuels de fonctionnaires à un statut contractuel apparaît comme une réforme de nature à provoquer un vrai choc de productivité, le maintien d’un nombre restreint de fonctionnaires sous statut devenant l’exception et la contrepartie de sujétions particulières.

CHAPITRE VI

ANALYSE DE LA FAISABILITÉ JURIDIQUE

6.Analyse de la faisabilité juridique

D’importantes questions juridiques se posent quelle que soit l’option de réforme de la fonction publique retenue, tant l’évolution juridique du dernier demi-siècle s’est faite dans un sens favorable au renforcement du statut. Jusqu’où est-il juridiquement possible d’aller dans le sens de réforme ? La fonction publique est-elle protégée par des principes à valeur constitutionnelle ? Faudrait-il passer par un référendum ou une loi simple ?

Le statut actuel de la fonction publique, créé en 1947 et refondu en 1983 après l’élection de François Mitterrand limite effectivement la possibilité pour les autorités publiques de réduire le nombre de fonctionnaires. L’ensemble du statut général repose sur le principe selon lequel « les emplois civils permanents de l’Etat [et des collectivités locales] sont occupés par des fonctionnaires … ». Les possibilités d’emploi sous contrat, même de droit public, existent mais sont donc restreintes[56].

Même si l’article 24 de la loi du 13 juillet 1983 dispose clairement que le licenciement du fonctionnaire est une des modalités de cessation d’activité, cette possibilité est réduite, en pratique, à deux cas : l’insuffisance professionnelle (« abandon de poste ») ou la procédure exceptionnelle de la « loi de dégagement des cadres » (article 69 du statut général des fonctionnaires de l’Etat de 1984) qui suppose le vote d’une loi spéciale et des mesures d’indemnisation. En pratique, le nombre de « licenciements » de fonctionnaires est très faible chaque année (260 cas en 2010 selon l’IFRAP[57]). Un décret du 12 novembre 2010 (n°2010-1402, adopté suite à la loi sur la mobilité dans la fonction publique de 2009) avait cherché à assouplir les modalités de licenciement des fonctionnaires dans le cas de la restructuration d’une administration d’Etat, mais ces dispositions ont été supprimées en 2013 par la nouvelle majorité. Le décret créait une procédure de « réorientation professionnelle » durant laquelle l’agent conservait sa rémunération et faisait l’objet d’un suivi personnalisé en vue d’un reclassement. Il pouvait être licencié s’il refusait trois postes proposés à l’issue de l’étude de son dossier. On en restait donc à une logique de réaffectation des fonctionnaires à effectifs constants, plus qu’à une logique de réduction d’emplois (une procédure similaire existe pour les fonctionnaires locaux).

Au final, il n’existe pas, comme en Suisse, la possibilité pour les « managers publics » de réduire les effectifs sous statut dans le cadre d’opérations de restructuration à grande échelle, mise à part la loi de dégagement des cadres (incluant une indemnisation) qui revient à adopter une législation d’exception aussi lourde qu’une réforme structurelle d’ensemble de la fonction publique.

Une réforme en profondeur, sinon l’abandon pur et simple, du statut de la fonction publique lui-même est donc nécessaire pour mettre en œuvre les options de réforme identifiées. En pratique, quelle que soit la piste d’action envisagée pour réduire les effectifs et moderniser la GRH dans le secteur public, aucune de ces options n’est envisageable sans l’abrogation du principe de l’emploi de fonctionnaires sous statut pour les « emplois permanents » des administrations. Elles nécessitent donc toutes a minima une réforme législative, en réalité de même ampleur que la mise en œuvre de l’option « suisse » qui revient à transférer instantanément la quasi-totalité de la fonction publique sous un régime de contrat de travail de droit public, sinon même de droit privé classique. Chaque option offre en réalité des modalités pratiques différentes de mise en œuvre d’une même mesure législative fondamentale.

La réforme du statut de la fonction publique implique probablement une réforme de la Constitution, surtout s’il s’agit de supprimer complètement le statut général. A la lettre, ni le texte de la Constitution ni le « bloc de constitutionnalité » identifié par le Conseil constitutionnel ne semblent imposer l’emploi par les administrations publiques de fonctionnaires sous statut. Au titre des sources constitutionnelles du droit de la fonction publique, les juristes n’identifient que des principes généraux qui peuvent être respectés par d’autres mécanismes qu’un « statut » : l’égalité d’accès aux charges publiques (article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen), le droit de grève et le droit syndical reconnus aux fonctionnaires (préambule de 1946). Néanmoins, le texte constitutionnel mentionne (article 34) l’existence des « fonctionnaires civils de l’Etat » lorsqu’il dispose que seule la loi peut définir les garanties fondamentales qui leur sont accordées. Une suppression complète du statut rendrait probablement nécessaire de modifier cette expression.

Un autre risque serait que le Conseil constitutionnel reconnaisse le principe d’emploi de fonctionnaires pour les emplois permanents de l’Etat comme un « principe à valeur constitutionnelle » ou « grand principe reconnu par les lois de la République », au moins pour les emplois les plus régaliens. Pour identifier de tels principes, le Conseil constitutionnel adopte une approche historique en constatant une mise en œuvre ininterrompue, au moins depuis la IIIe République, de principes juridiques comme la laïcité de l’école publique ou les grands principes du service public. Il est difficile aujourd’hui d’évaluer la probabilité que le Conseil constitutionnel suive une telle voie.

Enfin, le Conseil constitutionnel pourrait, d’une manière ou d’une autre, consacrer des « droits acquis » par les fonctionnaires en place, ce qui réduirait la capacité du législateur à imposer une réforme globale de la fonction publique qui concernerait non seulement les nouveaux agents mais les employés en fonction dans les administrations.

Il est donc probable qu’un abandon complet d’un statut de la fonction publique (option « suisse ») passe par une modification de la Constitution. En revanche, un modèle de fonction publique « à l’allemande » réservant le statut aux fonctionnaires régaliens serait probablement compatible avec le bloc de constitutionnalité actuel.

Une seconde question de nature constitutionnelle concerne les collectivités locales : le principe de « libre administration » reconnu par le texte constitutionnel limite les prérogatives du législateur pour encadrer les conditions de gestion du personnel des collectivités. Néanmoins, cette liberté de gestion peut rester entière dans le cadre d’un abandon d’un système statutaire au bénéfice d’un système contractuel. En première analyse, cette contrainte ne semble donc pas s’opposer à un abandon du statut général des fonctionnaires locaux.

7.Conclusion : Vers une suppression pure et simple du Statut ?

Une réforme de grande ampleur de la fonction publique en France est seule à même de pouvoir contribuer significativement à la réduction de la dépense publique et à la redynamisation du secteur public. Le statut général, tel qu’il est appliqué, s’est largement éloigné de sa conception d’origine, dans laquelle les spécificités marquées de la fonction publique avaient pour corollaire une conception rigoureuse et exemplaire du service public, au sein d’une fonction publique resserrée. Après une lente dérive de près de 70 ans, la fonction publique est devenue un poids insupportable pour l’économie française et une source majeure de rigidification de la société. On a oublié que le statut de la fonction publique est un hasard de l’histoire, fruit de circonstances particulières et de compromis politiques, qui n’a pas vocation à devenir la Table de la Loi du service public.

Les mentalités ont commencé à évoluer, mais encore trop lentement. Des rapports récents ont clairement établi les priorités nouvelles à accorder à une logique de métier dans une fonction publique assouplie. Les exemples étrangers, nombreux, témoignent de la diversité des voies à emprunter pour moderniser l’emploi public (voir en fin de rapport le tableau de synthèse résumant les différentes options étudiées). Néanmoins, les années continuent à passer sans réformes. 

Pour GenerationLibre, une suppression totale du statut de la fonction publique « à la suisse », remplacé par un dispositif d’emploi contractuel calqué sur le secteur privé et, pourquoi pas, régi lui-même par le droit privé (droit commun du travail)[58] doit être regardée comme l’option la meilleure pour espérer redonner enfin dynamisme et modernité aux administrations. Face à un système figé et à bout de souffle, l’option radicale portée en son temps par la société suisse est finalement la plus efficace et la plus juste. Elle pourrait être combinée à une réforme « à l’italienne », conservant sous statut quelques centaines de milliers de fonctions de puissance publique.

Pour y parvenir, la voie référendaire nous semble praticable. En 2017, un nouveau président réformateur pourrait organiser un référendum sur un projet de loi supprimant le statut de la fonction publique et organisant le transfert de l’ensemble des agents publics sous contrat. La nouvelle majorité disposerait ensuite de tout un quinquennat pour mettre en œuvre ce « big bang » de la fonction publique, en adoptant toutes les mesures de transition nécessaires. A l’issue des cinq ans, le secteur public en France entrerait enfin dans le XXI^e siècle.

Synthèse

En conclusion, le tableau suivant résume les grandes métriques de chaque option identifiée :