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Remaniement : la France de la dernière année du quinquennat Hollande se porterait-elle vraiment plus mal s'il n'y avait plus de gouvernement du tout… ?
©REUTERS/Philippe Wojazer

Histoire belge

Remaniement : la France de la dernière année du quinquennat Hollande se porterait-elle vraiment plus mal s'il n'y avait plus de gouvernement du tout… ?

A moins de 15 mois de la prochaine élection présidentielle, François Hollande change de gouvernement. Peu de surprises si ce n'est des ajustements. Mais en entrant dans la dernière année du quinquennat les nouveaux "élus" ont peu de chance de rentrer dans l'histoire de la Vème République.

Bruno Cautrès

Bruno Cautrès

Bruno Cautrès est chercheur CNRS et a rejoint le CEVIPOF en janvier 2006. Ses recherches portent sur l’analyse des comportements et des attitudes politiques. Au cours des années récentes, il a participé à différentes recherches françaises ou européennes portant sur la participation politique, le vote et les élections. Il a développé d’autres directions de recherche mettant en évidence les clivages sociaux et politiques liés à l’Europe et à l’intégration européenne dans les électorats et les opinions publiques. Il est notamment l'auteur de Les européens aiment-ils (toujours) l'Europe ? (éditions de La Documentation Française, 2014) et Histoire d’une révolution électorale (2015-2018) avec Anne Muxel (Classiques Garnier, 2019).

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Annabelle Roger

Annabelle Roger

Journaliste politique à RMC et BFMTV.

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Atlantico : A un an de l'élection présidentielle et en plein remaniement, comment évaluer la nécessite concrète, pour le pays, de nommer un nouveau gouvernement ? Quel est le pouvoir effectif d'un ministre au sein des différentes administrations ? Quelle est son importance à cet instant du quinquennat ? La France pourrait-elle, de la même façon que la Belgique en a été privée à plusieurs reprises, se passer d'un gouvernement ?

Maxime Tandonnet : Les raisons de la nomination d'un nouveau gouvernement sont diverses : se séparer des ministres qui ont échoué, redonner un souffle nouveau à un gouvernement en faisant entrer des têtes nouvelles, faire appel à des compétences. Elles peuvent être aussi de nature politique, en particulier élargir la majorité, comme le chef de l'Etat l'a fait à l'égard des écologistes ou sanctionner un parti qui s'est désolidarisé du chef de gouvernement, à l'image des communistes en 1947 puis en 1984. En principe, la première mission du ministre est de diriger son ministère en s'appuyant sur son directeur de cabinet qui est son bras droit. De plus en plus, dans les grandes démocraties, le ministre exerce un rôle médiatique, chargé d'exprimer un message politique. La mission d'un ministre est vitale, il est la pierre angulaire des réformes et de la vie gouvernementale. Il incarne à travers son personnage les grands volets de la politique publique, diplomatique, de sécurité, économique. Sur le plan pratique, c'est possible, les ministères ont leur vie propre et peuvent se suffire à eux-mêmes sur une courte période en l'absence de réformes et de problèmes particuliers. Mais lorsqu'il y a une décision à prendre, seul le pouvoir politique qui émane du suffrage universel dispose de la légitimité.

Bruno Cautrès : La nécessité, pour le pays, d’avoir procédé à un nouveau remaniement ministériel ce jeudi ne saute pas aux yeux. Ce remaniement ne s’inscrit pas dans une logique d’inflexion des politiques publiques ou de nouveaux chantiers si importants à mener qu’il faudrait de nouvelles têtes, de nouvelles compétences, de nouvelles énergies pour les conduire. L’arrivée au gouvernement de nouveaux ministres n’a de chance d’incarner quelque chose d’important que si au moins deux conditions sont réunies : que les nouveaux nommés aient une stature ou une personnalité qui va leur permettre d’imprimer leur marque et qu’ils disposent de temps. Or, le remaniement de ce jeudi remplit difficilement ces deux conditions à la fois. Le pouvoir effectif d’un ministre est réel mais cette réalité dépend également de plusieurs facteurs : le ministre est-il une personnalité "qui en impose " aux hauts fonctionnaires qui composent les directions centrales de son administration, a-t-il ou a-t-elle une feuille de route clairement balisée par le Premier ministre et au bout du compte est-il ou est-elle faite pour le job ? Et il n’est pas aisé de rentrer dans la logique de l’action gouvernementale, de la solidarité presque absolue qu’elle requiert vis-à-vis du couple exécutif. Par ailleurs, que faire des projets laissés en plan par le titulaire précédent du Ministère ?

Enfin, les nouveaux venus dans le monde de l’action gouvernementale vont passer leur banc d’essai lors des débats à l’Assemblée nationale, lors des arbitrages pour la loi de finances, autant d’occasion pour le Premier ministre et pour leur administration de les jauger. L’exemple de la Belgique, lorsqu’elle est restée de nombreux mois "sans gouvernement", est l’exemple "contrefactuel" idéal : il a été possible à un pays membre de l’UE, certes petit par le nombre d’habitants, de continuer à fonctionner grâce à la machine politico-administrative de l’Etat et grâce aussi à une culture politique fondée sur la recherche du compromis. Mais cet exemple "contrefactuel" a aussi touché à ses limites : à un moment donné, la question de la légitimité des décisions prises se pose et l’on ne peut longtemps se passer du relais dans la société que constituent les élus devenus ministres. C’est cette fonction de représentation et sa dimension symbolique qui, au fond, fonde le rôle de ministre sauf lorsque l’on a des gouvernements d’experts. 

A partir des promesses de campagne de François Hollande et des chantiers gouvernementaux en cours, quelless sont les dernières mesures sur lesquelles le gouvernement doit encore se prononcer ? En dressant un panorama par ministère, quels sont ceux dont plus rien n'est à attendre et ceux qui sont encore "en mouvement" ?

Maxime Tandonnet : On voit bien quelles seront les priorités de l'année qui vient. Il serait hypocrite de faire abstraction du contexte politique et électoral. La France est à un peu plus d'un an de l'élection présidentielle et des législatives. Tout ce qui sera décidé et engagé le sera dans cette perspective. Ce n'est pas la faute d'untel ou untel, c'est le système politique français qui le veut. Le chômage et la croissance sont dans tous les esprits et il ne fait aucun doute que le gouvernement tout entier va se mobiliser sur cette question, à la fois dans l'espoir d'obtenir des résultats et dans la perspective de montrer qu'il est aux commandes. A un certain stade, L'action et la communication ne font qu'un. Après la vague d'attentats terroristes qui ont ensanglanté le pays, il est certain que les sujets régaliens, comme la sécurité et l'immigration, ne vont plus quitter le premier plan de l'actualité. Les questions de défense et d'affaires étrangères dans le contexte de l'instabilité croissante du Moyen-Orient et de l'Afrique resteront des pôles majeurs de l'action gouvernementale. En revanche, dans une période aussi sensible et aussi médiatique il est vraisemblable que les questions de plus long terme, la culture, l'aménagement du territoire, l'Education et l'environnement, perdront de leur acuité. 

Bruno Cautrès : Ce panorama d’ensemble est difficile à faire. Différents sites se sont développés pour suivre dans le détail les engagements de François Hollande qui ont été tenus : ainsi, le site luiprésident.fr distingue, parmi les 189 promesses de François Hollande (regroupées en 60 grands engagements), 53 promesses tenues (par exemple sur la nomination des présidents des chaines de télévisions publiques), 17 promesses dont une partie seulement a été réalisée (par exemple réorienter le rôle de la Banque centrale européenne), 78 promesses pas encore réalisées mais plus ou moins en cours (dans le domaine de la lutte contre le chômage par exemple), 8 promesses brisées (par exemple faire repasser les déficits publics sous la barre des 3% du PIB en… 2013, mais aussi le droit de vote des étrangers ou la dose de proportionnelle pour les législatives de 2017) et 15 promesses imprécises. Le chantier qui me semble le plus bloqué concerne toutes les promesses dans le domaine institutionnel : des rapports ont été commandités, des propositions ont été mises sur la table mais pour le moment rien ne bouge. 

Annabelle Roger : Il n'y a qu'une seule promesse qui tienne, c’est celle de l’emploi et de l’inversion de la courbe du chômage. Celle-ci conditionnera la nouvelle candidature de François Hollande à la présidentielle de 2017. Avec la nouvelle composition du gouvernement, il n'y a rien de nouveau sous le soleil. Myriam El Khomri reste ministre du Travail et de l’Emploi. François Hollande avait également fait de la jeunesse une priorité de son mandat. Et jusqu’à présent, on avait l’impression que cette promesse avait été oubliée. Avec la nomination d’une secrétaire d’Etat spécifiquement dédiée à la jeunesse, le Président adresse un signe. L’arrivée de nouveaux secrétaires et de 8 jeunes femmes ministres ne sont pas un hasard. Ces nominations sont peut-être un signal en vue de sa réélection.

La loi Macron II, elle, n’est pas enterrée car les mesures de cette loi seront intégrées dans la loi de travail que doit présenter Myriam El Khomri dans les mois qui viennent. Rien de neuf encore une fois. En revanche, le chef de l’Etat prend plus en compte la situation de 2016 que ses promesses de 2012. Il y a notamment une secrétaire d’Etat chargée aux victimes. C'est clairement une réponse aux attentats.

Il prend aussi la mesure de la crise agricole : on garde le ministre de l'Agriculture, Stéphane Le Foll (un proche du Président) mais on nomme pour l'épauler un ministre de l'Aménagement du territoire, de la Ruralité et des Collectivités locales. En région, dans les territoires ruraux, il y a énormément de colère. Les gens estiment que le Gouvernement les a abandonnés. Dorénavant, ils auront un ministre "pour eux".

Au regard du contexte actuel, quels sont les ministères les plus importants du gouvernement ? Quels sont ceux pour lesquels une impulsion politique est la plus décisive ?

Maxime Tandonnet : Aujourd'hui, c'est bien clair. Les ministères qui vont le plus compter dans un proche avenir sont les plus exposés aux soubresauts de l'actualité : les Affaires étrangères, la Défense, l'Intérieur, la Justice, l'Economie et les Finances. Il est certain que dans les périodes troublées et à l'approche des élections nationales, la politique se recentre sur l'essentiel, les questions qui sont au coeur des missions de l'Etat et des préoccupations des citoyens. L'image qui restera de l'efficacité de l'action gouvernementale en 2017 sera celle qui sera donnée par les quelques grands ministères concernés. 

Bruno Cautrès : Ce sont les ministères qui concernent l’emploi et la sécurité. Il aurait été sans doute important de miser également à fond sur les questions de formation professionnelle, de formation en alternance, pour enclencher des choses fortes pour lutter contre le chômage et les inégalités. D’ailleurs, le plan de formation des chômeurs de longue durée (visant 500.000 d’eux) ne semble pas mis en exergue par ce remaniement et le message qu’il envoie (retour sur le devant des questions d’écologie et de développement durable). Les secrétariats d’Etat nouveaux comme ceux à "l’égalité réelle" ou à la "biodiversité" semblent bien éloignés des préoccupations majeures des Français : du travail pour leurs jeunes, une autonomisation plus facile pour ces mêmes jeunes (logements trop chers, permis de conduire trop cher et trop compliqué à obtenir, emplois trop rares et précaires pour ceux qui n’ont pas une formation les protégeant un peu du chômage), le pouvoir d’achat, les impôts à payer, la dépendance de leurs "aînés", le chômage des "seniors". Les questions de sécurité ont également fortement progressé dans l’ordre des préoccupations des Français. Sur ce point, le Président a bien joué en ne touchant pas du tout à ces postes ministériels. 

Annabelle Roger : Il est clair que le plus important, c'est le ministère de l'Economie qui doit relancer l'emploi. La courbe du chômage va-t-elle s'inverser ? C'est à mon avis la question que se posent le plus les Français. Par conséquent, François Hollande a décidé de ne rien changer et de garder le même cap avec les mêmes acteurs.

Il en va de même de la sécurité. Le ministre de l'Intérieur, Bernard Cazeneuve, reste. En ce qui concerne les Affaires étrangères, là encore peu de mouvement même si l'on constate le retour de Jean-Marc Ayrault. On reste dans la continuité sur fond de conflits en Libye et en Syrie. Il y a aussi une volonté de renforcer les relations européennes. Il ne faut pas oublier que le Royaume-Uni souhaite sortir de l'UE donc c'est une question essentielle d'ici la fin du quinquennat. Pour cette dernière année avant la présidentielle, je pense que ce sont les ministères régaliens qui seront en pleine lumière. 

Partant de ce constat, comment évaluer la nécessité du remaniement actuel ? Quel sera le rôle déterminant du nouveau gouvernement ? Est-ce que cela signifie que nous aurons pour cette dernière année de quinquennat des ministres plus gestionnaires, ou au profil plus rassurant ?

Maxime Tandonnet : Il est normal que les dirigeants du pays affirment qu'ils sont déterminés à travailler jusqu'au bout et qu'ils restent au service des citoyens. Comment tenir un discours différent ? Cependant, l'expérience montre qu'à un an des élections nationales, la priorité n'est plus d'engager de nouvelles réformes fondatrices. La dernière réforme décisive du gouvernement Fillon, les retraites à 62 ans, a été effectuée en octobre/novembre 2010. Ensuite, dans l'année qui précède l'année électorale, le temps manque pour concevoir, rédiger, engager un débat interne à l'administration, puis accompagner le débat parlementaire. D'ailleurs, à quoi bon ? Ce ne sont pas les réformes qui entreront en vigueur à quelques mois des opérations élecorales qui peuvent être de nature à changer la donne, sur l'emploi, la sécurité, etc. Il semble quasiment impossible de lancer un grand chantier nouveau à quatorze mois des échéances électorales. La vie gouvernementale change de nature. Il convient de gérer au mieux les évènements, de donner une image, de tenir une posture. La politique étrangère et de défense prend une place particulière. Il vaut mieux éviter de faire des vagues à l'intérieur et chercher le consensus. Le rôle du nouveau gouvernement, me semble-t-il, sera, en toute logique, politique et axé sur les échéances de 2017. 

Bruno Cautrès : La seule logique de ce remaniement est politique. Il s’agissait, pour François Hollande, de tenter une dernière cartouche : ressusciter une version un peu pâle de la "gauche plurielle" des années Jospin et tenter d’éviter une dispersion des candidats de gauche en 2017. Mais les communistes ou Jean-Luc Mélenchon n’en sont pas ; les écologistes sont plus divisés et affaiblis que jamais, donnant (à tort sans doute) le sentiment d’un parti sans gouvernail, livré au choc des ambitions et pataugeant dans des contradictions bien difficiles à expliquer aux électeurs (le leader du parti rejoint le gouvernement alors que les instances du parti ne le souhaitaient pas); les radicaux de gauche ressortent Jean-Michel Baylet, un bien faible signe de renouvellement politique tout comme le retour de Jean-Marc Ayrault. Si ce dernier jouit d’une réputation de sérieux, d’expérience et de solidité, on ne peut dire qu’il incarne le renouveau. Au fond, ce remaniement pourrait-être résumé en disant : "signé Hollande"…. A force de vouloir faire de la synthèse le message est brouillé.

La ligne directrice de ce remaniement n’apparaît pas clairement et François Hollande a dû faire de la pédagogie avec ces trois points (sécurité, emploi, COP21) lors de son interview télévisée d’hier soir. Au moment où toutes les enquêtes d’opinion montrent un réel intérêt des Français pour la personnalité d’Emmanuel Macron, ce remaniement brouille un peu plus les repères et les cartes et ne permettra pas d’aller, pour le PS, au bout de sa mue incarnée par la ligne Valls et Macron. Le rôle du nouveau gouvernement sera de préparer, par son agenda et son "story telling", la campagne présidentielle de François Hollande pour 2017. Les nouveaux ministres n’auront ni le temps ni la liberté de dévier de cette ligne tant la pression sera forte pour montrer un gouvernement uni face à des échéances électorales qui s’annoncent très difficiles pour la gauche et notamment pour François Hollande. 

Annabelle Roger : Bien sûr. Ils sont là pour gérer les affaires courantes. Toutes les politiques ont été lancées maintenant, ce n'est pas à 14 mois de l'élection – sous réserve de ce que dit le Président ce soir – que nous allons tout changer. Aujourd'hui, il faut qu'ils croisent les doigts et espèrent que ce qu'ils ont lancé va enfin produire ses effets. Comme vous le dites très bien, l'objectif de ce Gouvernement et de ses ministres est de gérer les affaires courantes et rassurer les Français. Nous avons vu que certains secrétaires d'Etat ont été nommés sur des sortes de niche (victimes, ruralité)…

C'est surtout un Gouvernement très politique. François Hollande tue complètement les écologistes en en faisant entrer trois (Cosse, Placé, Pompili). Emmanuelle Cosse est quand même la Secrétaire générale d'Europe Ecologie, parti qui s'est opposé hier à l'entrée des Verts au Gouvernement. On marche sur la tête ! Il explose les Verts, il explose Cécile Duflot. Il fait rentrer Jean-Michel Baylet au Gouvernement, parce qu'il faut toujours quelqu'un du Parti radical de gauche. Il fait aussi rentrer des socialistes ! Jean-Marc Ayrault, c'est un socialiste réputé ! Son retour est un vrai gage donné au PS, tout comme Juliette Méadel, qui était porte-parole du PS. Jeune, femme, socialiste : c'est aussi un signe envoyé à son parti. Il est en train de mettre en place l'échiquier pour la présidentielle de 2017 tout en taclant Manuel Valls au passage en nommant Jean-Marc Ayrault. Or les relations entre l'actuel et l'ancien Premier ministre ne sont pas au beau fixe depuis que l'un à pousser l'autre vers la sortie en 2014.

L'avantage de Jean-Marc Ayrault est qu'il est un soutien direct à François Hollande qui n'a aucune chance de se rallier à Manuel Valls. Par ailleurs, le chef du gouvernement n'était pas du tout favorable à l'entrée des Verts dans le gouvernement. Or là encore François Hollande le dessert en nommant 3 écologistes. C'est l'un des enseignements de ce remaniement : François Hollande divise pour mieux régner.

 

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