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La réforme territoriale est présentée en conseil des ministres ce mercredi 18 juin.
La réforme territoriale est présentée en conseil des ministres ce mercredi 18 juin.
©Reuters

Géométrie variable

Rats des villes et rats des champs : ces étranges projets de réforme territoriale qui ignorent la démographie française contemporaine

"Une grave erreur". Le député-maire de Neuilly et vice-président de l'UDI Jean-Christophe Fromantin n'est pas passé par quatre chemins pour critiquer la réforme territoriale présentée en conseil des ministres ce mercredi 18 juin. Après deux ans passés à la tête d'un groupe de réflexion sur ce sujet, il estime que certaines régions déjà pauvres risquent de voir leur situation empirer.

Laurent  Chalard

Laurent Chalard

Laurent Chalard est géographe-consultant. Membre du think tank European Centre for International Affairs.

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Carte de la réforme territoriale proposée par le groupe de travail de Jean-Christophe Fromantin (UDI).
Cliquer sur l'image pour l'agrandir)

 

Atlantico : Le projet de découpage de la réforme présentée ce mercredi 18 juin prévoit une réduction du nombre de régions, mais on ignore encore s'il remettra en cause le mode de répartition des compétences territoriales hérité de la Révolution. En quoi la hiérarchisation des collectivités que nous connaissons aujourd'hui se justifiait-elle à l'époque ? Comment a-t-elle globalement évolué ?

Laurent Chalard : Les révolutionnaires ont eu la volonté de rationaliser l’organisation administrative de la France héritée de l’Ancien Régime, qui se caractérisait par un mille-feuille territorial avec des provinces de taille très variable, des bailliages et des sénéchaussées, ainsi que des généralités, dont les périmètres ne suivaient aucune logique fonctionnelle. Il s’en est suivi la création du département, qui répondait à une certaine logique géométrique, puisqu’il s’agissait de quadriller le territoire avec une entité administrative de superficie à peu près semblable reposant sur l’accessibilité du chef-lieu à cheval dans la journée. Le département, avec à sa tête le préfet, fonctionnaire de l’Etat institué par Napoléon en 1800, a constitué le principal échelon administratif intermédiaire entre l’Etat central et les communes, jusqu’à l’émergence des régions pendant les Trente Glorieuses.

Ce n’est donc que relativement récemment que la France a vu son organisation administrative se complexifier. La création des régions en 1956, qui ont vu leur pouvoir se renforcer avec les lois de décentralisation de 1982, a entraîné une concurrence avec le département sur le plan des compétences, mais aussi concernant la hiérarchie entre les deux échelons intermédiaires. En effet, à l’heure actuelle, il n’y a pas de hiérarchie, ce qui sous-entend que les départements n’ont pas à rendre compte de leur politique aux régions, leur assurant une totale indépendance, d’autant que les départements, comparativement à leur taille démographique, ont des moyens financiers plus importants que les régions.

La logique d'une zone rurale dépendant d'un pôle urbain centralisé, autour duquel s'organise la collectivité locale est un modèle qui a longtemps fonctionné. Quelles seraient aujourd'hui ses limites ?

Il n’y a pas de limites à proprement parler à un modèle, qui se retrouve ailleurs dans le monde, et correspond au fonctionnement d’un pays fortement urbanisé, tel que la France. Ce modèle a bien fonctionné jusqu’ici et continue de relativement bien fonctionner. Le problème concerne plutôt la taille des pôles urbains qui sont à la tête des départements ou des régions, qui apparaissent aujourd’hui, pour un certain nombre d’entre eux, insuffisamment peuplés pour entraîner économiquement les territoires ruraux sous leur dépendance, dans un contexte de métropolisation et d’affaiblissement des villes petites et moyennes.

Par exemple, pour les départements, les préfectures de Guéret dans la Creuse (13 500 habitants) ou de Foix dans l’Ariège (moins de 10 000 habitants) ne peuvent être des pôles de redynamisation économique, étant donné leur taille démographique. Concernant les régions, plusieurs d’entre elles ne possèdent aucune métropole dominante comptant au moins 200 000 habitants, seuil, en règle générale, indispensable pour prétendre à ce statut en Europe. Par exemple, de par leur faible taille, Poitiers en Poitou-Charentes, Amiens en Picardie ou Besançon en Franche-Comté ne peuvent exercer une influence sur l’ensemble de leur région.

Quelles sont aujourd'hui les principales contraintes que le mode d'organisation des collectivités territoriales impose aux territoires ?

A mon avis, parmi de nombreuses contraintes, trois principales émergent.

  • La première est l’enchevêtrement des compétences entre les différents échelons administratifs, ce qui fait que l’on ne sait plus toujours qui fait quoi, avec certains doublons, deux collectivités pouvant agir dans le même domaine et certaines ayant parfois tendance à agir au-delà de leur domaine de compétences stricto sensu.
  • La deuxième est la concurrence, du fait de l’absence de hiérarchie entre les différents échelons, les départements n’ayant pas à rendre compte de leur politique à leur région d’appartenance, chose qui peut s’avérer néfaste. En effet, certaines politiques peuvent être contradictoires, d’autant plus que l’orientation politique n’est pas la même. De même, il existe aussi une concurrence dans les départements les plus urbanisés entre le conseil général, qui, par son mode d’élection, représente plutôt les intérêts de la périphérie, et la ville-centre de la métropole.
  • Une troisième contrainte, qui n’est pas la moindre, est le manque de moyens financiers des différents échelons administratifs. En effet, qui dit trop de collectivités, dit saupoudrage financier entre chacune d’entre elles. A l’arrivée, nous avons des régions qui ont des budgets ridicules par rapport à leurs concurrentes européennes.

 

Selon Jean-Christophe Fromantin, audit à l'appui, "cette réforme est dans l'incapacité de positionner plus de trois régions dans une perspective de développement économique." Quelle serait l'organisation pertinente d'une gestion territoriale qui prendrait en compte les disparités entre les zones rurales et urbaines, et répondrait ainsi aux différents besoins ?

Si l’on considère que l’adaptation des territoires institutionnels aux territoires fonctionnels est l’élément majeur justifiant une réforme territoriale, il convient donc de prendre acte du rôle moteur des grandes métropoles dans l’organisation territoriale du pays. Il s’agit consécutivement de créer des régions qui regroupent en leur sein une (ou des) grande métropole phare et les territoires ruraux sous son influence qu’elle soit forte ou faible, ce qui va permettre de redistribuer au sein de la région l’argent du cœur productif des grandes métropoles aux territoires ruraux en difficulté. La fusion de l’Auvergne avec le Rhône-Alpes est un exemple-type de ce schéma, puisqu’elle permettrait potentiellement à l’Auvergne, une région à dominante rurale dominée par une métropole qui a du mal à s’affirmer, Clermont-Ferrand, de bénéficier de la manne économique lyonnaise, une des métropoles les plus dynamiques du pays. A contrario, constituer d’un côté des régions ne regroupant que des territoires ruraux aux problèmes semblables centrés autour de grosses villes moyennes ou de métropoles peu dynamiques et de l’autre côté des régions à dominante urbaine ne ferait que renforcer les disparités territoriales.

"Cette réforme va aggraver les disparités et les iniquités entre les territoires", a indiqué Jean-Christophe Fromantin. Comment la réforme proposée par le gouvernement pourrait-elle impacter la situation ? Y a-t-il un risque d'éloignement entre les zones rurales, et des pôles urbains certes plus grands, mais plus lointains ?

Sur le principe, rien ne va changer, puisque c’est juste à un changement d’échelle que l'on va assister, les régions et leurs capitales étant plus grandes en moyenne que précédemment. Il ne s’agit donc pas d’un changement de modèle.

Le risque d’éloignement entre les zones rurales, en particulier celles en difficultés, et les pôles urbains existe s’il n’y a pas une péréquation (mécanisme de redistribution qui vise à réduire les écarts de richesse, et donc les inégalités, entre les différentes collectivités territoriales, ndlr) satisfaisante de la grande métropole vers les territoires ruraux dans le cadre des nouvelles régions. Or, pour l’instant, c’est le point faible de la réforme proposée par le gouvernement. En effet, jusqu’ici la péréquation entre territoires urbains et ruraux se faisait par l’intermédiaire des départements. Cependant, la suppression annoncée de ces derniers risque de la mettre à mal si dans les grandes régions un nouveau mécanisme n’est pas mis en place.

Les Français semblent toujours attachés à un certain centralisme dans les collectivités locales. L'opinion publique serait-elle prête à un vrai changement ?

Pour les français, la réforme territoriale est loin d’être le sujet premier de leurs préoccupations, s’intéressant beaucoup plus à la résorption de la crise de l’emploi et aux réponses apportées à la crise identitaire consécutive du renforcement du caractère multiculturel du pays. En conséquence, nos concitoyens semblent relativement peu concernés par cette réforme, et, sauf exception locale, il y a peu de chances pour voir une mobilisation majeure contre le projet, ce qui ne signifie pas pour autant qu’il emporte l’adhésion de la population. Cependant, nos concitoyens sont assez pragmatiques sur ces questions et comprennent dans leur grande majorité la nécessité d’avoir des grandes métropoles qui puissent entraîner le reste du territoire sous réserve d’une péréquation efficiente vers les territoires ruraux en difficultés.

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