PLF 2023 : rien ne change sous le soleil de Bercy

Si le renouveau revendiqué par Emmanuel Macron pour son second mandat présidentiel signifie qu’il ambitionne de renouveler, au sens de reconduire, le « quoi qu’il en coûte » budgétaire des années précédentes, on peut dire que le Projet de loi de finances 2023 ou PLF 2023 présenté lundi dernier en Conseil des ministres répond à merveille à cette ambition. Il n’est que de comparer les avis successifs de la Cour des Comptes ou du Haut Conseil des Finances publiques (HCFP) rendus chaque année sur le sujet pour s’en convaincre.

Avec une régularité véritablement remarquable, l’un ou l’autre organisme pointe la grande fragilité de nos comptes publics en raison de leur dérive ininterrompue dans la dépense, les déficits et l’accroissement de la dette, aussi bien dans l’absolu que par rapport à nos voisins de la zone euro qui sont pourtant confrontés à la même conjoncture que nous. Les magistrats de la rue Cambon en viennent même parfois à douter du sérieux des prévisions tant les éléments soumis à leur appréciation sont « incomplets » (comme l’an dernier pour le PLF 2022) ou tant les trajectoires budgétaires annoncées manque de « crédibilité ».

Rien de bien différent cette année. Une fois de plus, le HCFP souligne dans son avis combien le gouvernement se berce d’hypothèses macroéconomiques trop optimistes tout en remettant à plus tard le rétablissement des comptes publics faute d’engager une vraie politique réfléchie de réduction des dépenses :

« Au total, bien que s’appuyant sur des hypothèses optimistes, le Gouvernement prévoit pour 2023 une simple stabilité du déficit public effectif, une amélioration au mieux limitée du solde structurel et une quasi-stabilité du ratio de dette. Le redressement des finances publiques s’annonce ainsi lent et très incertain en 2023. »

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Et d’appeler une nouvelle fois à « la plus grande vigilance », autrement dit à une politique de « maîtrise de la dépense couplée à la recherche d’une plus grande efficacité de celle-ci ».

Principale pomme de discorde entre le HCFP et les ministres de Bercy, le taux de croissance retenu pour 2023. Le gouvernement a opté pour 1 % alors que les principaux organismes de prévision macroéconomique tablent plutôt sur 0,5 ou 0,6 % pour la France. Pour le HCFP, la surévaluation contenue dans ce 1 % résulte d’hypothèses de consommation et d’investissement trop généreuses « dans un contexte marqué par un fort niveau d’incertitude ».

Pas du tout, a immédiatement rétorqué en substance le ministre de l’Économie Bruno Le Maire ; notre prévision de croissance est « crédible et volontariste ».

Faudrait savoir. Crédible ou volontariste ? Les deux termes sont situés sur des niveaux tellement différents que d’une certaine façon, ils s’excluent mutuellement. En ce domaine des comptes publics, le volontarisme consiste à se fixer un objectif connu pour être difficilement atteignable et essayer de l’atteindre au mieux par des efforts inédits tandis que la crédibilité commencerait plutôt par l’analyse humble, sans esbroufe, de ce qui peut être raisonnablement obtenu. On sait Bruno le Maire en délicatesse avec les chiffres. Lui, le littéraire, romancier et essayiste, le serait-il aussi avec les mots ?

Mais quant à être crédible et volontariste, il serait évidemment plaisant que le gouvernement fasse preuve de ces admirables qualités s’agissant des dépenses publiques.

Il est vrai que selon ses prévisions et calculs, elles passeraient de 58,4 % du PIB en 2021 à 57,6 % puis 56,6 % en 2022 et 2023 (hors crédits d’impôts). D’une année sur l’autre, elles baisseraient en volume, c’est-à-dire déflatées par rapport à leur croissance en valeur, de 1,1 % en 2022 et de 1,5 % en 2023. Mais le HCFP signale à juste titre que la correction d’inflation pertinente à leur apporter n’est pas celle des prix à la consommation (IPC) mais celle des prix du PIB, plus adaptée à l’évolution des prix des composants de la dépense publique. 

Les graphiques ci-dessous, extraits de l’avis du HCFP, représentent la variation des dépenses publiques en 2022 (à gauche) et en 2023 (à droite). Les bâtons bleus donnent la croissance en valeur tandis que les bâtons orange et gris donnent la croissance en volume – déflatée par les prix à la consommation en orange et déflatée par les prix du PIB en gris. Il ressort de ce dernier ajustement que les dépenses publiques totales augmenteraient en volume de 1,4 % en 2022 puis baisseraient de 0,8 % en 2023 (partie à gauche des pointillés) :

Si, maintenant, l’on ne considère que la part « ordinaire » des dépenses publiques, c’est-à-dire si l’on enlève les dépenses exceptionnelles liées à la pandémie de Covid-19, au plan de relance et plus récemment celles destinées à adoucir la hausse des prix de l’énergie, on observe une hausse en volume (déflatée par les prix du PIB) de 3,5 % en 2022 et de 0,7 % en 2023 (voir graphiques ci-dessus dans la partie à droite des pointillés).

Une moindre hausse en 2023, tout cela va dans le bon sens, pourrait-on facilement se dire. Mais pour le HCFP, la situation reste préoccupante dans la mesure où Bercy semble avoir parallèlement sous-estimé nombre de dépenses « ordinaires », de fonctionnement notamment, ou relevant de l’assurance maladie.

Surtout, le fait d’analyser les dépenses publiques en mettant de côté les dépenses exceptionnelles montre malheureusement que la tendance de fond de notre modèle économique et social, à savoir une dérive dépensière jamais contrecarrée autrement que par de vaines promesses, continue sa course folle. Il est pratique de pouvoir l’attribuer momentanément au Covid et aux perturbations induites par la guerre russe en Ukraine, mais même sans cela, le gouvernement français ne connaît qu’une seule politique publique, celle du « plus de moyens » perpétuellement réclamée de toutes parts et abondamment mise en œuvre.

À ce titre, les ambitions affichées par les ministres de Bercy au tout début du PLF 2023 sont particulièrement révélatrices. Il s’agit en effet de « protéger notre modèle social tout en atteignant le plein-emploi en 2027 ». Aussitôt dit, aussitôt fait, si j’ose dire. Il est en effet question d’embaucher 10 764 personnes de plus dans notre fonction publique déjà pléthorique (5,7 millions de personnes) sans se poser une seule question sur l’organisation et l’efficacité des services publics. 

Quant aux « économies », outre qu’elles sont peu documentées, elles reposent essentiellement sur l’intensification de la lutte contre la fraude fiscale et sociale et sur les gains attendus de la réforme des retraites, laquelle reste pourtant à ce jour très hypothétique et mal définie. Dans le même temps, la charge de la dette continue à s’alourdir, 18 milliards de plus l’an prochain… 

Comme d’habitude, j’ai récapitulé dans le tableau ci-dessous les principales données de nos comptes publics. Vous y trouverez 2012 (élection de François Hollande) et 2017 (élection d’Emmanuel Macron), puis 2019 (année avant la pandémie de Covid-19), puis 2020 et 2021 (années de pandémie) et enfin une projection de l’année en cours (en orange) et les prévisions pour 2023 (en rouge).

· Les prélèvements obligatoires resteraient accrochés aux alentours de 45 % du PIB.
· Le déficit public serait de 5 % du PIB en 2022 et 2023 après 6,5 % en 2021, la part structurelle restant très élevé (4,2 % et 4 %).
· La dette publique se situerait à 111,5 % du PIB en 2022 puis à 111,2 % en 2023, après 112,8 % à la fin de 2021.

Principales données de nos finances publiques(*) et PLF 2023

Sources : Dépenses publiques – Prélèvts obligatoires – Déficits publics –Dette publique – Croissance – PIB – Inflation – PLF 2023 – Avis HCFP.
Mise à jour : 27 septembre 2022.
Unités : Habitants en millions – PIB en milliards d’euros courants – Dépenses publiques, prélèvements obligatoires, déficit public et dette publique en milliards d’euros courants et en % par rapport au PIB.
Note : 2022 est une estimation de fin d’année et 2023 une prévision. Les dépenses marquées d’un * sont indiquées hors crédits d’impôts.

Bruno Le Maire étant un ministre très sérieux, très col roulé si j’ose dire, il avait tiré la sonnette d’alarme avant l’été. « Nous avons atteint la cote d’alerte sur les finances publiques » s’était-il exclamé, tout pénétré de sa mission de ministre avisé et responsable, comme s’il n’avait aucune part dans la dégradation qu’il dénonçait. Une distraction, sans doute. Ou alors l’impression aussi soudaine que passagère de perdre pied dans l’océan de satisfaction qui l’engloutit habituellement.

En tout cas, vous pouvez compter sur lui pour veiller à ce que les débats sur le PLF (qui devraient commencer début octobre à l’Assemblée nationale) n’entraînent pas une dégradation irrémédiable de nos comptes publics – toujours comme si son propre PLF n’était pas déjà irrémédiablement gangrené par les déficits : 

« Nous abordons ce #PLF2023 avec un esprit de compromis. Mais il y a une ligne rouge : pas de nouvelles dépenses qui ne sont pas financées. À tous ceux qui nous proposent des dépenses supplémentaires, je le redis : la France est à l’euro près. »

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Le fait est que cette année, en raison de la majorité relative et non plus absolue du parti présidentiel et de ses alliés à l’Assemblée, il va falloir aller chercher le compromis. La question des modalités d’adoption du PLF en est presque devenue plus brûlante que celle de son contenu. Le gouvernement tentera-t-il d’introduire sa réforme des retraites dans le Projet de loi de finances de la sécurité sociale (dont les éléments sont intégrés au PLF) ? Devra-t-il recourir au 49.3 pour la faire adopter sans vote ? Auquel cas il s’exposerait à une ou plusieurs motions de censure des partis d’opposition.

Les divergences entre les oppositions et le gouvernement ne manquent pas, mais force est de constater que les propositions des premières ne vont guère dans le sens d’une réduction des dépenses publiques. Pour le président LFI de la Commission des finances Éric Coquerel, c’est très simple :

« Les dépenses qui sont prévues par l’État cette année sont largement insuffisantes face à la situation écologique et sociale. »

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Pour le Rassemblement national et la LFI, il est scandaleux de ne pas taxer les superprofits. Chez Les Républicains, on estime sans doute que « l’État ne se remet pas en cause quant à la sur-administration » mais on aimerait néanmoins que soit prolongée la remise sur le prix des carburants à la pompe au-delà de sa fin prévue en décembre.

Autrement dit, une fois de plus, ça promet.

(*) L’INSEE révisant ses données en continu, j’ai également procédé à des révisions par rapport à mes tableaux antérieurs.

Cet article a été publié initialement sur le site de Nathalie MP : cliquez ICI