Mais comment expliquer que policiers, médecins ou enseignants soient à bout de souffle alors qu’il n’y a jamais eu autant de fonctionnaires en France ?

Atlantico.fr : Quelle est la part de fonctionnaires qu'on épuise d'une part (certains fonctionnaires de police, enseignants, personnels hospitaliers), et celle qui bénéficie selon vous d'une rente de situation ? 

Jacques Bichot : Le fait est que certains fonctionnaires travaillent beaucoup, tandis que d’autres « se la coulent douce », selon l’expression consacrée. Mais il ne faut pas confondre une surcharge temporaire avec un excès de travail permanent. Certaines forces de police ont été « sur les dents » lors des manifestations des gilets jaunes parasitées par des casseurs très « professionnalisés », mais quand vous allez dans un commissariat ou une gendarmerie pour une démarche administrative, vous constatez souvent que les fonctionnaires qui vous accueillent ont du temps. Y compris pour remplir sur leur ordinateur de longs formulaires, visiblement sans avoir reçu la formation requise pour faire ce travail à la vitesse qui serait jugée minimale dans une entreprise.

Je ne pense pas que, globalement, les enseignants et le personnel hospitalier souffrent d’une surcharge de travail. Bien entendu, il y a des différences importantes entre certains services qui, par exemple, se sont développés rapidement sans que les affectations suivent au même rythme, et d’autres qui, inversement, ont toujours autant de postes alors que leur activité a diminué. Les rentes de situation existent, et des rapports de la Cour des comptes en épinglent régulièrement, mais d’autres services, comme les urgences des hôpitaux, sont soumis à une surcharge (due à la mauvaise organisation des services médicaux) qui explique leur grogne et leurs grèves. 

Parmi les pépites que l’on trouve dans les rapports de la Cour, citons-en deux : le service chargé du mobilier de style, de la porcelaine, et autres objets précieux qui agrémentent certains de nos palais nationaux ; et les fonctionnaires locaux mis en attente de service. Les premiers travaillent environ un quart de moins que ne le prévoit le règlement, et encore y compris le travail qu’ils effectuent pour leur propre compte, leur statut les autorisant à avoir une petite clientèle « privée ». Les seconds, dans un certain département méridional, restent des années à se tourner les pouces, sans affectation.

Il est très difficile de trouver des chiffres permettant de dire : il y a X % de bénéficiaires d’une rente de situation et Y % de fonctionnaires surchargés. Les statistiques publiques ne sont pas du tout faites pour cela. On dispose cependant de données sur l’absentéisme et les congés maladie quelque peu généreux qui tendent à montrer que, notamment dans les collectivités locales, il est bien possible que la moitié du personnel ne fasse pas le travail qu’il serait normal qu’il accomplisse. L’ouvrage de Zoé Shepard, Absolument débordée, qui décrit l’organisation méthodique du farniente dans une administration locale, a déjà 9 ans, mais j’ai peur qu’il soit toujours d’actualité. 

Eric Verhaeghe : Je nuancerais volontiers cet exercice de catégorisation. Partout, des situations différentes peuvent subvenir dans les "gros bataillons" de l'Etat et c'est au fond la notion d'épuisement qui mérite d'être bien explicitée. Est-on épuisé par une charge de travail trop importante, ou par des conditions de travail et d'encadrement usantes? La question se pose. C'est notamment le cas dans les hôpitaux et dans les services de tranquillité publique ou de police judiciaire. Dans les hôpitaux publics, il est évident que les deux se mêlent. Très souvent, les charges de travail sont intenses et, en dehors des jours de congé, sont proches de rythmes infernaux. C'est notamment le cas des services d'urgence où la sollicitation du public est permanente. C'est aussi vrai dans les établissements d'accueil médicalisés pour personnes dépendantes. Dans ces univers, on ne chôme pas, mais surtout on subit une organisation du travail qui est souvent encore plus éprouvante. Dans les hôpitaux, la pression de la bureaucratie est très forte et se traduit généralement par une perte de sens qui éprouve autant les personnels que des cadences infernales. Dans le cas de l'Education Nationale, je pense que l'organisation du travail est plus productrice de stress et de souffrance que la charge de travail, au fond généralement tenable. Les enseignants sont victimes d'une organisation où leur engagement personnel n'est jamais pris en compte. 

Qu'est-ce qui explique selon vous cette divergence ? En quoi le management est-il responsable ?

Jacques Bichot : La procédure budgétaire est très conservatrice. Le plus simple pour les hauts-fonctionnaires, pour les ministres et leurs acolytes, et pour les parlementaires, est d’appliquer un pourcentage d’augmentation ou, plus rarement, de diminution, aux effectifs et aux budgets. Au bout de quelques années, un service dont l’activité a rétréci comme peau de chagrin, disons 40 %, aura peut-être perdu 20 % de son budget, pas plus, car personne n’a intérêt à aller chercher quelle réalité se cache sous les chiffres. 

Inversement, un service qui se développe, sauf s’il est sous les feux de la rampe, verra souvent ses moyens augmenter moins qu’il ne le faudrait. Les décideurs, situés 3 ou 4 échelons plus haut dans la hiérarchie, ne prennent pas la peine de regarder ce « détail » qu’est la réalité de l’activité d’un bureau où travaillent 50 personnes. A cet égard, nos lois de finance annuelles sont une véritable catastrophe : c’est le triomphe de la fiction chiffrée sur la réalité, qui elle n’est pas sérieusement étudiée. Cela explique pourquoi la Cour des comptes, qui chaque année réalise un travail sérieux pour quelques services, trouve une forte proportion de situations abracadabrantesques. Il faudrait un suivi sérieux et systématique par une hiérarchie de niveau N+1 ou au maximum N+2, et non pas une loi de finances qui donne de la réalité une image convenue, celle qui est pratique pour venir à bout de l’épuisant marathon budgétaire.

Eric Verhaeghe : Le management est largement producteur d'une culture de la bureaucratie et du "pas de vague" qui vient à bout des meilleures volontés. De mon point de vue, la principale source de souffrance au travail dans le service public provient du manque de reconnaissance pour les meilleurs, et de l'impunité des moins bons. Vous évoquiez l'Education Nationale, cette maison est une caricature de cette désespérance due au manque de discrimination entre bons et mauvais dans les murs du service public. Les enseignants les moins performants sont aussi bien traités que les plus performants. Disons même que les moins bons, pour peu qu'ils soient habiles, c'est-à-dire bons utilisateurs du jeu et de ses règles, vont être plus facilement récompensés que les bons. Ils vont obtenir, grâce aux syndicats, des mutations plus facilement s'ils s'y prennent bien, et ils vont éviter toutes les sanctions que le système peut inventer contre ceux qui ont trop d'idées ou trop d'initiatives. Ils seront par exemple moins inspectés.

Cette différence de traitement illustre l'absence de culture de la performance dans le service public. Les valeurs en vigueur sont plus tournées vers le respect des procédures et des instructions, et ne favorisent pas du tout la mise en exergue de la motivation ou de l'envie de faire. C'est la culture du "pas de vague". Sur ce point, la ligne managériale est essentielle. C'est le management qui donne le ton, et qui préfère d'ordinaire un médiocre obéissant à un compétent innovant. 

Le statut des fonctionnaires introduit-il par ailleurs une forme de rigidité qui est problématique à cet égard ?

Jacques Bichot : Oui, bien sûr, toute gestion du personnel est lourdement handicapée par la quasi-impossibilité de licencier les incapables et ceux qui, bien que capables, ont décidé de vivre comme des rats dans un fromage. Il existe un handicap symétrique : il est difficile de faire progresser rapidement les fonctionnaires aptes à faire bouger les choses, à motiver les personnes sous leurs ordres, à mettre fin aux abus, etc. Il est clair que le statut de fonctionnaire devrait être soit supprimé, soit très fortement allégé. Ce serait la révolution, diront certains, entraînant la grève générale. Je n’en suis pas certain, car il existe une proportion importante de fonctionnaires qui souffrent de voir qu’ils ne peuvent pas faire le bon travail qu’ils pourraient faire. 

Actuellement, pour avancer en grade il faut se faire remarquer sur des questions anodines, faire du nouveau mais, selon la formule consacrée, « du nouveau qui soit exactement semblable à l’ancien ». Le jour où la règle du jeu aura changé, beaucoup de talents actuellement mis en veilleuse chercheront à s’exprimer. Rien n’est gagné d’avance, mais remplacer le rigide statut des fonctions publiques par un code du travail de type Suisse (c’est-à-dire dix ou vingt fois moins volumineux que le code français) serait l’un des moyens les plus efficaces pour obtenir plus et mieux de services publics en dépensant moins d’argent et en libérant quantité de bras et de cerveaux qui se rendraient réellement utile dans le secteur privé.

Eric Verhaeghe : On fait porter au statut un chapeau qui est trop large pour lui. Bien sûr, le statut est moins flexible que certains pans du code du travail. Mais ce n'est pas vrai de toutes les dispositions du code. Par exemple, en matière d'égalité hommes-femmes, le statut est beaucoup moins contraignant que le code. Dans la pratique, c'est surtout la façon de l'appliquer qui compte, ce qui nous ramène à la question de la culture managériale. Dans l'optique du "pas de vague", les managers publics n'utilisent jamais ou presque les dispositions existant dans les statuts de la fonction publique territoriale ou hospitalière permettant de supprimer des emplois. Ils n'utilisent jamais non plus les dispositions permettant de licencier les moins performants. Il m'est même arriver un jour de voir un manager demander discrètement de mettre à la retraite une fonctionnaire qui avait atteint l'âge pour ouvrir ses droits pleins. L'intéressée arrivait régulièrement ivre au travail. Et lorsque la décision d'une mise à la retraite fut prise, je me souviens que ce manager, qui avait écrit une requête en ce sens, prit sa plume pour finalement la regretter : c'était plus commode devant le collaboratrice d'expliquer qu'il était contre une décision qu'il avait demandée en cachette pendant de longs mois. Ce manque de courage managérial est aujourd'hui le problème essentiel du service public, et une cause majeure de souffrance au travail

Est-ce que ceux qui sont plutôt dans une bonne situation en termes de temps de travail ou d'intensité bénéficient de ces avantages parce qu'ils ont un plus grand pouvoir de nuisance ? 

Jacques Bichot : La réponse ne peut être que nuancée. Certes, un service dont la grève serait catastrophique, disons par exemple les pompiers, dispose d’un grand pouvoir de nuisance, mais les pompiers ne l’utiliseront jamais (si ce n’est symboliquement), parce qu’ils ont très majoritairement le sens du devoir, et qu’ils savent à quoi ils servent. En revanche, il existe parmi les enseignants une proportion importante de personnes qui en ont ras-le-bol, qui se mettraient bien en grève générale, mais ils ne le font pas parce que, en haut de l’Etat, on se fiche royalement de ce que les cours soient effectués ou pas, les copies corrigées ou pas. 

Evidemment, les éminences qui nous gouvernent démentiraient catégoriquement qu’elles soient peu concernées, mais c’est la réalité. Que la TVA ne soit pas recouvrée est impensable, mais que le lycée, le collège et les écoles primaires de Saint-Saturnin les oies restent fermées ne va quand même pas empêcher d’accueillir un groupe de rap à l’Elysée !

Eric Verhaeghe : De fait, les fonctionnaires les plus utiles au pouvoir sont souvent les mieux traités. Prenez l'exemple des policiers. On parle beaucoup, et à juste titre, des suicides dus à leurs conditions de travail. Mais on comprend aujourd'hui que l'un de leurs principaux enjeux consiste à sauver le principe de leur retraite à 52 ans. Ce n'est quand même pas rien que de pouvoir partir à la retraite dix ans avant tout le monde. Curieusement, personne ne rappelle jamais, spécialement parmi les policiers, ce régime favorable, ni même la durée hebdomadaire réelle  de travail des policiers et leurs régimes de congé. Bien entendu, ces avantages sont liés au caractère très sensible de la profession. On l'a vu en décembre 2018, lorsque les Gilets Jaunes ont secoué le pouvoir. Le rôle névralgique des policiers dans le sauvetage de la situation explique la mansuétude du pouvoir à leur égard. Inversement, les enseignants sont les grands mal aimés du système, dans la mesure où ils ne disposent guère des moyens de faire plier le gouvernement.