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Incohérence économique : le gouvernement pris au piège de ses postures
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Incohérence économique : le gouvernement pris au piège de ses postures

Après l'entrée au capital de l'Etat néerlandais, Bruno Le Maire a considéré cette décision comme "incompréhensible" et Emmanuel Macron a demandé des "clarifications".

Michel Ruimy

Michel Ruimy

Michel Ruimy est professeur affilié à l’ESCP, où il enseigne les principes de l’économie monétaire et les caractéristiques fondamentales des marchés de capitaux.

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Atlantico: La position du gouvernement face à l’entrée au capital d’Air France KLM des Pays Bas ne souligne-t-elle pas une certaine forme d’incohérence dans sa politique économique ? Entre le cas de Renault ou celui d’Alstom, quelle place compte prendre l’Etat dans la sauvegarde de ces entreprises ? L’Etat doit-il être libéral ou, au contraire, protecteur ?

Michel Ruimy: Après le Japon, c’est au tour des Pays-Bas de contester le pouvoir de l’actionnaire « France » dans certaines entreprises. En effet, le Gouvernement français a été manifestement surpris qu’un Etat puisse mener ce type d’offensive. Bruno Le Maire ne comprend pas que la défense des intérêts économiques néerlandais, en particulier ceux de l’aéroport d’Amsterdam-Schiphol, le troisième d’Europe, soit évoquée comme si ceux-ci étaient menacés.

Ce coup de main boursier des autorités néerlandaises ne changera pas radicalement le rapport de force. Si La Haye peut aisément porter sa participation au niveau de celle de l’Etat français, ce dernier bénéficie d’un droit de vote double sur une partie de ses actions détenues depuis plusieurs années, qui lui confère un peu plus de 23% des droits de vote. En y ajoutant les quelque 4% du capital détenus par les salariés d’Air France, le bloc de contrôle français restera prépondérant.

Toutefois, ce dernier épisode soulève, de manière globale, la question de l’Etat en tant qu’actionnaire mais aussi de son rôle matière de politique industrielle.

Si l’Etat ne peut empêcher la désindustrialisation, il se doit d’éviter un décrochage industriel qui signe l’érosion de la compétitivité française. Du fait de son engagement européen, la politique industrielle française ne se limite qu’à une approche « horizontale » c’est-à-dire favoriser l’environnement économique global de l’industrie.

En tant qu’actionnaire, dans un contexte de vive concurrence, la France apparaît mal positionnée. Le portefeuille de l’Etat actionnaire avoisine 100 Mds€ dont 60 milliards pour les entreprises cotées, ce qui fait de lui le premier actionnaire de la place boursière parisienne. Pour quels résultats ? La présence de l’État est-elle un facteur de stabilité voire de croissance ou, au contraire, est-elle plutôt un frein au développement ? Elle a souvent manqué de vision stratégique et n’a pas su faire fructifier correctement ses investissements.

Selon une vision plutôt libérale de l'État, celui-ci a d’abord pour rôle d’assurer les fonctions régaliennes : police, justice, armée, diplomatie et, dans une certaine mesure, éducation, santé. Ces secteurs n’ont pas pour but de créer de la richesse et l’État représente, dans ces domaines, l’intérêt des citoyens. Dans ces conditions, appartient-il à l’État de gérer des parkings et des boutiques de « duty free » dans le cas du groupe Aéroports de Paris ? Appartient-il à l'État de gérer les jeux de hasard dans celui de la Française des Jeux ? Ceci ne correspond pas nécessairement à une mission du ressort de l’État au service du « bien commun » ou de l’intérêt général. On peut même aller jusqu’à se demander s’il n'est pas contradictoire qu’une entité dont l’objectif ne peut être le profit puisse gérer des actifs dans une entreprise privée. D’autant que, depuis les années 1990, il y a eu un consensus grandissant sur le fait que le secteur public est moins efficace que le secteur privé quand il s'agit de gérer des entreprises.

Il serait évidemment réducteur d’attribuer cette situation à une incompétence des personnes en charge. Ces difficultés de gestion résultent de plusieurs facteurs. D’abord, l’État doit en permanence concilier des objectifs nombreux et contradictoires qui vont parfois jusqu’au conflit d'intérêts. Un exemple flagrant est le domaine aéroportuaire où l’État est, à la fois actionnaire majoritaire d’Aéroports de Paris (ADP) et actionnaire de référence du groupe Air France-KLM, principal client d’ADP, ainsi que régulateur du trafic aérien ou encore responsable de la fixation des redevances aéroportuaires.

Quoi qu’il en soit, indépendamment des questions rhétoriques sur le périmètre que doit avoir ou non l’État, il apparaît clairement que ni les contribuables, ni les entreprises et leurs salariés n’ont intérêt à ce que l’État gère ce qui ne lui appartient pas en propre. Dans un pays champion de la dépense publique et comptant l’un des plus importants ratios mondiaux de fonctionnaires par habitant, il n’est que temps pour l'État de réfléchir à la pertinence de sa présence au sein de certaines entreprises.

Le gouvernement n’a-t-il pas particulièrement des difficultés à assumer sa posture d'Etat actionnaire ?

Malgré son volontarisme affiché, l’État doit, dans les faits, faire face à la douloureuse réalité économique. Il faut dire qu’il a hérité de reflexes archaïques qu’il doit corriger progressivement. Un rapport de la Cour des Comptes a examiné, sur la période 2010 - 2016, les participations publiques dans les entreprises. Il conclue que celles-ci constituent, en France, de longue date, un moyen très développé d’intervention dans l’économie.

Pour autant, la présence de l’Etat comme actionnaire d’entreprises ne se justifie pas seulement par des raisons patrimoniales ou financières mais également par des motifs de politiques publiques. Il en résulte des contradictions entre des objectifs multiples que l’Etat a du mal à surmonter. Il peine ainsi à être un bon actionnaire.

Néanmoins, malgré d’indéniables progrès, des faiblesses chroniques demeurent, notamment en matière de gouvernance : un portefeuille de participations publiques dispersé et peu mobile, des opérations aux motivations floues et trop souvent dictées par l’urgence, un étau de contraintes contradictoires aboutissant à ce que les autres objectifs de politique publique l’emportent en général sur les préoccupations patrimoniales de l’actionnaire, parfois aux dépens des intérêts des entreprises détenues.

Les objectifs de politique publique poursuivis par l’État, qu’il s’agisse de l’équipement du pays en infrastructures de qualité, de la protection des intérêts essentiels de la Nation ou de la compétitivité de l’économie, ne sont nullement en cause ici. La question centrale est celle de l’efficacité de l’outil que constitue l’actionnariat pour atteindre ces objectifs, relativement aux autres instruments d’intervention. Il apparaît que l’actionnariat public se révèle rarement le moyen le plus adapté pour contrer la perte de compétitivité et la désindustrialisation de l’économie française.

Bien qu’il se veuille stratège, l’État peine, en outre, à être un actionnaire de long terme, soucieux d’accompagner les nécessaires mutations des entreprises. Il lui faut impérativement rompre avec une vision inappropriée de son rôle d’actionnaire et avec son penchant à intervenir sous la pression du moment, par crainte d’apparaître passif ou impuissant, alors qu’en procédant ainsi, il ne peut qu’affaiblir les entreprises dont il est actionnaire et, finalement, s’affaiblir lui-même.

Par ailleurs, les besoins financiers croissants des entreprises publiques risquent de peser lourdement sur les finances publiques dans les prochaines années. A la lumière des derniers évènements, il conviendrait que l’Etat, en tant qu’actionnaire, clarifie les objectifs qu’il poursuit, engage des transformations profondes dans la gouvernance et limite les interventions au capital au strict nécessaire. Le rôle de l’État est d’être acteur, non observateur.

La question des alliances avec d’autres nations dans les cas d’Air France - KLM ou de Renault - Nissan ne montre-t-elle pas une certaine fébrilité française à gérer les affaires politico - économiques ? Comment l’expliquer ?

La situation d’ensemble des entreprises à participation publique se dégrade comme le montrent, à la fois, le passé récent et les perspectives. D’une part, la nette détérioration des performances financières des entreprises détenues s’accompagne de déséquilibres croissants pour les finances publiques du fait notamment de besoins élevés de recapitalisation. D’autre part, pour les entreprises nationales fusionnées avec d’autres partenaires commerciaux pour former des groupes quasi-binationaux, la gestion des relations actionnariales s’avère encore plus compliquée. Les cas de Renault - Nissan et de Air France - KLM sont édifiants.

Depuis près de 50 ans, l’environnement s’est, en effet, grandement modifié. L’économie s’est ouverte, la concurrence s’est installée dans tous les secteurs, le numérique et la transition énergétique bouleversent le contexte industriel et commercial. L’entreprise publique n’est plus le modèle, y compris social, qu’elle a incarné au siècle précédent. La persistance de certains atavismes dans les pratiques de l’État actionnaire, notamment sa propension à faire fi de l’autonomie de gestion des entreprises, n’en apparaît que plus anachronique et préjudiciable.

Le contexte a aussi changé du fait la situation des finances publiques. La gestion d’un portefeuille de participations publiques d’environ 100 Md€ se conçoit différemment dans un pays qui souffre d’un déficit public structurel et subit une dette publique de 2 200 Md€, approchant 100% du PIB. La conservation et l’adaptation de ce portefeuille doivent être justifiées avec un soin proportionné à cette contrainte.

Ainsi, la situation actuelle invite inéluctablement à s’interroger sur le domaine de pertinence de l’actionnariat public et de ses relations avec les autres actionnaires. Pour le circonscrire aux interventions strictement indispensables, il est nécessaire d’user davantage des solutions alternatives mais aussi de redimensionner le périmètre des participations publiques. À cet égard, deux options sont envisageables : la première option consiste à ajuster le périmètre, à influence égale de l’actionnaire public ; la seconde option va au-delà et vise à resserrer significativement ce périmètre.

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