Accords sur le nucléaire : plongée au cœur du dossier « explosif » et des tensions entre les Etats-Unis et l’Iran

Depuis le début des années 2000, le dossier du nucléaire iranien a conditionné les relations de l’Iran avec l’Occident. Cette question du nucléaire a conduit à une radicalisation des différentes positions et à une opposition totale entre les partisans d’une diplomatie « constructive » et ceux d’une diplomatie plus radicale. Cette opposition a d’ailleurs été résumée, en 2016, après donc la signature de l’accord, par l’ancienne tête pensante des réformateurs, Saïd Hadjarian, comme un affrontement sur la scène politique intérieure iranienne, entre ceux qui acceptent « barjâm » et ceux qui le refusent. Autrement dit, un affrontement entre ceux qui défendent une approche des relations avec le reste du monde d’abord basée sur la diplomatie et d’éventuels compromis et ceux qui, au nom de la révolution, estiment que l’Iran reste dans une situation d’affrontements avec ses « ennemis » officiels, les États-Unis et Israël.

Dans un tel contexte, on comprend mieux le traumatisme qu’a représenté sur la scène politique iranienne la décision de Donald Trump, en mai 2018, de sortir de l’accord sur le nucléaire iranien. Pourtant, cette décision était loin d’être une surprise totale. Pendant la campagne électorale et depuis son élection fin 2016, le nouveau président américain n’avait-il pas qualifié le Plan global d’action en commun de « plus mauvais accord de l’histoire » des États-Unis ! Les reproches que faisait alors Donald Trump à cet accord étaient les suivants. Cet accord était limité dans le temps : il devait effectivement prendre fin en 2025. Les conditions d’inspection des sites du programme nucléaire iranien par les inspecteurs de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) n’étaient pas parfaites  : le président américain demandant une visite à n’importe quel moment de toute installation jugée suspecte. Par ailleurs, cet accord ne limitait en rien le programme balistique de l’Iran, ni la politique régionale de l’Iran, jugée « déstabilisatrice ». Ces critiques sont légitimes dans l’absolu. Cependant, elles ne prennent pas en compte le fait qu’un accord international, surtout dans un domaine clé de la souveraineté des États, comme l’industrie nucléaire, ne peut être « parfait » et résulte de compromis entre les différentes parties. Ainsi, l’accord prenait effectivement fin en 2025 mais on pouvait aussi estimer que, si cet accord était toujours en vigueur à l’époque, il aurait été sans doute possible d’en négocier un autre en le prolongeant. En outre, le système de vérification mis en place en Iran avec l’accord de 2015 est sans doute le plus intrusif de l’AIEA parmi tous les signataires du Traité de non-prolifération (TNP), l’Iran acceptant notamment d’appliquer le « protocole additionnel » de l’AIEA, qui permet la mise en place de contrôles renforcés. Par ailleurs, l’accord de Vienne ne portait ni sur le programme balistique de l’Iran ni sur sa politique régionale. Enfin, et surtout, il faut rappeler qu’au moment où les États-Unis décident de se retirer de cet accord, ce dernier était parfaitement respecté par l’Iran, comme en attestent dix rapports de l’AIEA réalisés entre le début de l’application de l’accord, en janvier 2016, et avril 2018. En fait, les raisons profondes de l’opposition de Donald Trump à cet accord sont ailleurs. Il y a d’abord, et peut-être surtout, la volonté de s’en prendre à « l’héritage » de Barack Obama, l’accord de Vienne étant sans doute la principale réussite du bilan diplomatique de ce dernier. En outre, une telle décision permettait à Donald Trump, qui n’a jamais été membre d’aucun parti, de renforcer sa popularité dans le Parti républicain, dont les membres voient toujours l’Iran comme le pays responsable de la prise d’otages de 1980, et à qui il faut « donner une leçon ». Enfin, on peut penser qu’il y a eu également un lobbying très intense du Premier ministre israélien, Benjamin Netanyahou, qui a toujours manifesté une opposition absolue à cet accord, auprès du nouveau président américain.

«Pression maximale » des États-Unis

En dépit de l’opposition de tous les autres pays signataires de cet accord, le président américain prend donc la décision d’en sortir. La stratégie de Donald Trump est alors de mettre en place une « pression maximale » contre l’Iran en réimposant les sanctions levées en 2016 pour forcer l’Iran à renégocier un nouvel accord. Le secrétaire d’État, Mike Pompeo, peu après, énonce 12 conditions qui devront être incluses dans ce nouvel accord : arrêt total de tout enrichissement d’uranium ; accès par les inspecteurs de l’AIEA à tous les sites nucléaires en Iran ; arrêt du développement du programme balistique iranien ; arrêt du soutien iranien aux milices chiites en Irak et au Hezbollah ; retrait des milices pro-iraniennes de Syrie… Le gouvernement américain demande à l’Iran de hisser le drapeau blanc ! Les États-Unis prennent alors un risque évident par rapport à la prolifération nucléaire au Moyen-Orient. En effet, comment s’assurer que l’Iran continuera à respecter l’accord de 2015, et donc garantir que ce programme reste de nature civile, si l’un des signataires se retire et remet en place les sanctions levées en 2016 ? Mais, surtout, cette décision américaine a évidemment d’énormes conséquences sur la scène politique intérieure iranienne. En fait, la décision américaine est un véritable choc en Iran. Dans un premier temps, le gouvernement « modéré » iranien va consulter les pays européens signataires de l’accord, en expliquant que l’Iran veut rester dans l’accord mais que cela signifie donc que les pays européens maintiennent leurs relations économiques avec l’Iran, pour éviter que la réimposition des sanctions américaines ne conduise à une crise économique profonde. Or, les Européens s’avèrent incapables de répondre à ces demandes et toutes les entreprises européennes, ayant peur de possibles sanctions américaines, quittent, l’une après l’autre, le marché iranien. Pour simplifier, la réimposition des sanctions américaines contre l’Iran revient à faire passer un message simple aux entreprises non américaines : « Arrêtez de travailler avec l’Iran, sinon vous n’aurez plus accès au marché et système financier américain. »

L’Europe s’oppose peu aux États-Unis

On croit un moment que l’on va assister à une réaction de l’Europe avec l’annonce de la mise en place d’un système de compensation – plus tard, baptisé Instex – qui devrait permettre aux entreprises européennes de commercer avec l’Iran sans passer par les banques. L’Iran pourrait notamment exporter son pétrole en Europe et voir son compte crédité en euros. Ce compte pourrait par la suite être utilisé par l’Iran pour importer à partir des pays européens. Or, fin 2021, l’Instex n’avait été utilisé qu’une fois pour des exportations de matériel médical vers l’Iran pour un montant de 500 000 euros. Au total, donc, les Européens ont été incapables de faire face aux sanctions américaines et de maintenir des échanges économiques avec l’Iran, contribuant ainsi indirectement à l’émergence d’une sévère crise économique en Iran. On peut comprendre la réticence des entreprises européennes à continuer à commercer avec l’Iran du fait du risque d’être écartées du marché américain (ce qui explique qu’aucune entreprise n’était prête à commercer avec l’Iran avec Instex). On peut également comprendre le refus des pays européens de s’opposer « politiquement » à la stratégie américaine compte tenu des risques réels de guerre commerciale entre l’Europe et les États-Unis de Donald Trump25. Néanmoins, il faut bien reconnaître que la politique européenne vis-à-vis de cet accord apparaît comme manquant de consistance, puisque le soutien à l’accord de Vienne à travers des déclarations, s’accompagne d’une inaction totale pour maintenir des relations économiques avec l’Iran. On est donc finalement frappé par l’incapacité de l’Europe à défendre sa « souveraineté » économique et du peu de volonté politique à s’opposer aux États-Unis.

La stratégie américaine est donc efficace. La plupart des grands groupes énergétiques non américains arrêtent d’acheter du pétrole à l’Iran, dont les exportations pétrolières s’effondrent, passant de près de 2 millions de barils par jour début 2018 à 150 000 au troisième trimestre de 2020. La Chine est le seul pays qui continue à acheter du pétrole à l’Iran, tout en ayant malgré tout réduit ses achats. Du fait de la dépendance de l’économie iranienne aux revenus pétroliers, l’Iran sombre dans la crise économique la plus grave depuis la révolution. La croissance passe de 2,7 % en 2017 à -2,2 % et -1,3 %, respectivement, en 2018 et 2019. L’inflation accélère de 9,6 % en 2017 à plus de 36 % en 2020. De ce fait, les tensions économiques et sociales sont exacerbées en Iran. La décision des autorités iraniennes de procéder à une augmentation du prix de l’essence conduit à d’importantes manifestations durement réprimées (certaines sources évoquent 1 500 personnes tuées). Lors de cette crise, le président Hassan Rohani reste silencieux en dépit de cette répression ; sa popularité s’effondre.

Les tensions montent

Progressivement, avec l’émergence d’une sévère crise économique en Iran, la mouvance proche du Guide impose son point de vue. Les forces modérées sont évidemment accusées en négociant puis signant l’accord de 2015 d’avoir fait preuve, au mieux de naïveté, au pire d’avoir trahi les intérêts de la République islamique. De ce fait, les forces radicales vont modifier la stratégie de l’Iran sur le dossier du nucléaire en menant un certain nombre d’actions de déstabilisation dans le golfe Persique (sabotage et attaque de plusieurs pétroliers vers la mi-2019, attaque des installations pétrolières en Arabie saoudite en septembre  2019). Parallèlement, l’Iran annonce prendre tous les deux mois, à partir de juillet 2019, des mesures visant à sortir graduellement de l’accord de 2015, tout en précisant que si les sanctions contre l’Iran sont levées, c’est-à-dire s’il est mis fin à l’embargo pétrolier et que l’Iran peut accéder au système financier international, l’Iran reviendrait dans le cadre de l’accord de 2015. Les radicaux ont pour objectif de montrer aux États-Unis que leur politique de « pression maximale » a un coût. Parallèlement, les forces sécuritaires et judiciaires en Iran, contrôlées par les radicaux, appliquent une gestion « sécuritaire » de toutes les manifestations de protestation induites par la crise économique et sociale que traverse l’Iran. La politique de « pression maximale » américaine tend ainsi à faciliter la prise de contrôle des leviers décisionnels en Iran par les plus radicaux. Ces derniers pensent que les États-Unis, à travers cet accord, ont tendu un piège à l’Iran qui, compte tenu de « l’immobilisme » européen, ne doit compter que sur lui-même.

Les tensions vont d’ailleurs progressivement monter entre l’Iran et les États-Unis jusqu’à l’assassinat en Irak, en janvier 2020, du général Qassem Soleimani, par les forces américaines. Finalement, l’Iran, en choisissant de répondre à cette action par un bombardement d’une base américaine en Irak, et en faisant en sorte qu’il n’y ait aucune perte américaine, choisit de réduire les tensions entre les deux pays. Parallèlement, le Guide, Ali Khamenei, décide de rester dans l’accord de 2015 et de mener une politique de « patience stratégique » jusqu’à l’élection présidentielle américaine d’octobre 2020, en espérant qu’un nouveau président américain, partisan d’un retour dans l’accord, soit élu. Le mélange de réalisme et de radicalité qui détermine finalement cette politique étrangère « révolutionnaire » est notable. Cependant, les forces politiques radicales, sous l’impulsion d’Ali Khamenei, voyant l’effondrement de la popularité du président Hassan Rohani et de ses partisans, décident d’user de tous leurs pouvoirs pour gagner les élections parlementaires de 2020 et l’élection présidentielle de  2021. Les forces radicales estiment que cette chute de la popularité du président iranien leur donne une occasion unique de contrôler tous les pouvoirs. De plus, cette mouvance proche du Velayat-e faqih ne fait aucunement confiance à ses opposants pour renégocier le retour des États-Unis dans l’accord, et veut que ces négociations restent limitées à la question du nucléaire. Elle refuse que les questions du programme balistique et de la politique régionale de l’Iran soient discutées et veut qu’un éventuel accord ne donne pas lieu à un début de normalisation des relations diplomatiques avec les États-Unis.

L’élection d’Ebrahim Raïssi confirme donc le retour d’une approche plus radicale de la politique étrangère de l’Iran. La stratégie iranienne consiste essentiellement à changer le rapport de forces en sa faveur pour mettre fin à ce que les radicaux appelaient la politique étrangère « passive » de Hassan Rohani. Tout d’abord, les autorités iraniennes ont suspendu ces négociations pendant cinq mois, ne voulant surtout pas donner l’impression que la République islamique était aux abois du fait de la sévérité de la crise économique en cours. Parallèlement, elles ont continué à développer leur programme nucléaire, montant l’enrichissement de l’uranium jusqu’à 60 %, faisant tourner de nouvelles centrifugeuses dans l’usine souterraine de Fordo et refusant toute inspection de l’AIEA. L’objectif des autorités iraniennes consistait à signifier que si les États-Unis ne reviennent pas dans l’accord (et ne lèvent pas leurs sanctions), l’Iran atteindra son objectif initial : devenir une « puissance du seuil ». 

Rapport de forces et pragmatisme

D’un côté, on peut considérer que cette stratégie a été efficace puisque de nombreux observateurs évoquent à quel point la période de « break-out time » par l’Iran a été réduite depuis la signature de l’accord de 2015. Mais, de l’autre, les États-Unis évoquent aussi le fait qu’ils n’attendront pas éternellement que ces négociations reprennent et qu’ils sont prêts à mettre en place un plan B qui inclurait des sanctions supplémentaires ou, éventuellement, une attaque militaire. L’approche radicale de l’Iran ne constitue pas la négation absolue de l’approche diplomatique mais privilégie plutôt le rapport de forces tout en faisant preuve de pragmatisme : le gouvernement d’Ebrahim Raïssi se retrouve en train de négocier l’éventuel retour des États-Unis dans un accord que ses partisans ont longtemps refusé. La nouvelle équipe de négociateurs de l’Iran, sous la direction d’Ali Bagheri-Kani, reste, comme l’équipe précédente, sur une logique de  négociations concernant deux questions : l’annulation des sanctions américaines et les mesures que doit prendre l’Iran pour revenir dans l’accord de 2015. La différence avec l’équipe précédente réside, semble-t-il, dans le fait que l’Iran demande une annulation encore plus importante des sanctions américaines que ce que les États-Unis avaient accepté lors des précédentes négociations. On est donc plutôt dans un rapport de forces au cours d’une négociation. Tout en restant prudent, on peut estimer que le fait que ce soient les « radicaux » qui sont obligés de négocier sur la question du nucléaire est un facteur qui va vers une éventuelle normalisation de l’Iran. Ils sont en effet obligés de quitter la position assez confortable de critique totale de la stratégie du gouvernement précédent et de se confronter à la réalité de négociations avec les 4+1 et les États-Unis. Dans le passé, l’Iran a su, quand cela était nécessaire, faire preuve de pragmatisme – il suffit de se rappeler l’acceptation par l’ayatollah Khomeyni du cessez-le-feu avec l’Irak en 1988 alors qu’il avait toujours juré de poursuivre le combat jusqu’à la victoire finale. De plus, dans l’éventualité d’un nouvel accord, on peut penser que ce dernier ne sera pas remis en cause en Iran – comme cela a été le cas pour l’accord de 2015 – car négocié par les factions les plus radicales.

A lire aussi : Comment l’Iran tente d’étendre son influence et son hégémonie régionale au Moyen-Orient 

Extrait du livre de Thierry Coville, « L’Iran, une puissance en mouvement », publié aux éditions Eyrolles

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