Une réforme constitutionnelle à minima ... mais alors pour quoi faire ?

Atlantico : Des textes de réforme de la Constitution devraient être présentés mercredi en Conseil des ministres. Plusieurs révisions sont envisagées : suppression de la cour de justice de la République, réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), dialogue social inscrit dans la Constitution, fin du statut de membres de droit du Conseil constitutionnel des anciens présidents de la République et interdiction pour un ministre d’exercer un mandat d’exécutif local. Quelles peuvent-être les conséquences concrètes de chacune de ces révisions ?

Sur la suppression de la Cour de justice de la République :

Didier Maus : Il va être nécessaire d’inventer une autre procédure pour juger les ministres poursuivis pour des crimes ou délits commis dans l’exercice de leurs fonctions. Il est difficilement imaginable qu’ils relèvent purement et simplement du tribunal correctionnel ordinaire. Il est peut-être possible de créer, à l’intérieur des juridictions judiciaires, une juridiction spéciale avec un nombre plus important de juges ou de confier ces cas directement à la cour d’appel. Il existe bien en matière de terrorisme une cour d’assises spéciale, composée uniquement de magistrats professionnels. On peut imaginer diverses solutions. Attendons de voir le projet.

Sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) :

Il s’agit de modifier la composition et le rôle du CSM. L’objectif est de rendre la justice plus indépendante ou du moins d’éviter les suspicions qui, parfois, pèsent sur elle. Il convient à la fois d’éviter le corporatisme et des choix trop politiques.

Sur le dialogue social inscrit dans la Constitution :

Il s’agit d’une ancienne demande de certains partenaires sociaux. Elle consiste à reconnaître le rôle politique du dialogue social et d’une certaine manière à instituer une démocratie sociale. Cela se heurte à la doctrine traditionnelle qui attribue au Parlement la totalité de la représentation et des responsabilités. On voit bien, en ce moment, que la transposition législative de l’accord social du 11 janvier 2013 pose la question du pouvoir effectif du Parlement et suscite des réactions, notamment à gauche de la Gauche et chez les syndicats non signataires. Il sera sans doute utile de renforcer le rôle du Conseil économique, social et environnemental.

Sur l'interdiction pour un ministre d’exercer un mandat d’exécutif local :

Il s’agit purement et simplement de constitutionaliser la pratique des gouvernements Jospin et Ayrault. C’est souhaitable. Un ministre ne doit avoir dans la tête que les intérêts de son appartenance au gouvernement et être disponible 7 jours sur 7, même si, dans les faits, il lui sera impossible d’oublier ses anciennes fonctions locales. C’est cohérent avec la limitation du cumul des mandats pour les parlementaires.

Sur la suppression des anciens présidents de la république du Conseil constitutionnel :

Il s’agit d’une demande récurrente depuis une vingtaine d’années. Le rôle du Conseil constitutionnel a considérablement évolué depuis 1958. Il est devenu une juridiction constitutionnelle travaillant à temps plein. La présence des anciens Présidents de la République est très liée au contexte de 1958. Il s’agit d’une curiosité historique. Il ne serait pas absurde de prévoir un autre statut pour les anciens Présidents de la République. Si cette révision est votée et même si elle ne s’applique aux actuels anciens Présidents, il serait logique qu’ils se l’appliquent d’eux-mêmes. Le Conseil constitutionnel aurait tout à y gagner.

Pourquoi ne pas conduire ces réformes en passant par la loi ? Une révision constitutionnelle était-elle absolument nécessaire ?

Lorsqu'une institution ou une procédure figure dans la Constitution et que l'on souhaite la transformer ou la supprimer, il est nécessaire de réviser la Constitution. C'est le cas de la suppression de la Cour de justice de la République et de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Il n'est absolument pas possible de faire ces réformes par une loi ordinaire.

La Cour de justice de la République a été instituée par la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 (articles 68-1 et 68-2 de la Constitution) pour remplacer le système d’origine de la Constitution de 1958 qui renvoyait les ministres, en cas de crime ou délit commis dans l’exercice de leurs fonctions, devant la Haute Cour de justice. Indépendamment de considérations de fond, la modification des règles relatives à la responsabilité pénale des ministres nécessite une révision de la Constitution.

Le Conseil supérieur de la magistrature a d’ores et déjà fait l’objet de deux révisons constitutionnelles, l’une le 27 juillet 1993, la seconde (celle en vigueur aujourd’hui) le 23 juillet 2008. Une tentative de révision a échoué en 2000. La modification de sa composition ou des règles de base de ses attributions exige une révision de l’article 65 de la Constitution.

Lorsqu'il s'agit d’ajouter des éléments à des instituions existantes (statut des ministres) ou de modifier l’équilibre des pouvoirs (dialogue social) il est indispensable de modifier la Constitution.

L’article 23 actuel de la Constitution fixe le statut personnel des membres du gouvernement en interdisant le cumul avec un mandat parlementaire ou avec une activité professionnelle, mais laisse la possibilité d’exercer de fonctions électives locales. Limiter encore plus la liberté des ministres nécessite donc une révision de la Constitution.

En ce qui concerne le dialogue social, il s’agit, probablement d’une part de prévoir des mécanismes obligatoires de dialogue et d’autre part de mieux délimiter les champs respectifs de la loi et des accords sociaux. Ici aussi il n’y a pas d’autre solution juridique qu’une révision de la Constitution.

La réforme du statut pénal du chef de l’État ne figurerait pas dans les textes présentés au Conseil des ministres. Le rapport de la  commission « Jospin » de rénovation et de déontologie de la vie publique est-il enterré ?

Par principe les propositions d’une commission, même présidée par M. Jospin, n’engagent ni le Président de la République ni le gouvernement. Elles constituent une base de réflexion, mais sont élaborées dans un contexte qui ne tient guère compte des contraintes et possibilités politiques. La proposition emblématique du rapport Jospin, celle sur la limitation du cumul des mandats des parlementaires, n’est pas oubliée. Elle fera l’objet de projets de loi organique ou ordinaire. On connaît les difficultés juridiques et politiques de sa mise au point et de son calendrier d’application.

La réforme du statut judiciaire du Président de la République, qui est plus vaste que son simple statut pénal, se heurte à de réels obstacles institutionnels et politiques. Accepter que le Président de la République puisse être contraint à témoigner devant un juge d’instruction, sans que cette audition puisse, si nécessaire, déboucher sur d’autres conséquences pénales (témoin assisté, voire mise en examen) risquerait d’être encore plus mal vécu que la situation d’aujourd’hui. Rien n’interdit au Président d’accepter de lui-même d’apporter un témoignage. À lui d’apprécier la comptabilité avec sa charge de Président de la République. On comprendrait donc que la prudence conduise à attendre ; de plus il n’y a véritablement rien d’urgent.

Le droit de vote des étrangers est également éludé. S’agit-il d’une réforme constitutionnelle a minima faute de majorité politique ?

Les conditions de la révision constitutionnelle sont fixées par l’article 89 de la Constitution. Après un vote identique de l’Assemblée nationale et du Sénat il faut soit organiser un référendum soit convoquer le Congrès du Parlement et y obtenir un vote à la majorité des 3/5 des suffrages exprimés. Il n’y a, aujourd’hui, aucune difficulté pour obtenir un vote concordant des deux assemblées sur le droit de vote des étrangers non membres de pays de l’Union européenne aux élections locales, mais aucune chance, pour l’instant, de recueillir la majorité des 3/5 au Congrès. La voie du référendum est certes possible, mais peu conseillée en l’état des mauvais sondages de popularité du Président de la République et du gouvernement. Dans ces conditions la prudence, ici aussi, conduit à attendre soit que la Gauche devienne encore plus majoritaire au Parlement, soit qu’une partie de l’opposition accepte la réforme sur le vote des étrangers. L’arithmétique parlementaire oblige à être réaliste. Chacun se souvient que la révision constitutionnelle initiée par Nicolas Sarkozy en 2008 n’a été votée au Congrès qu’avec deux voix de majorité.

Le climat politique est tel qu’il n’est pas du tout évident que les quatre sujets évoqués en tête de cette analyse, pourtant peu conflictuels, puissent être adoptés. Il sera nécessaire de faire le bilan après une première lecture dans les assemblées parlementaires. En 1973 le président Pompidou avait proposé de réduire le mandat présidentiel de 7 ans à 5 ans. Après un vote concordant de l’Assemblée nationale et du Sénat il avait abandonné la procédure estimant que le vote du Congrès à la majorité renforcée n’était pas acquis.

Réviser la Constitution n’est pas uniquement une opération de technique juridique ; elle est d’abord une réforme politique. Le pari du référendum de 1962 a été gagné, mais c’est en voulant, à nouveau, réviser la Constitution par référendum que le général de Gaulle, en 1969, à la suite d’un résultat négatif, a démissionné. Ce souvenir sera toujours présent à l’esprit de ses successeurs.

Du point de vue du prestige de la fonction, et par conséquent du prestige de la France, le Président de la République a raison de ne pas prendre des risques inutiles. Un résultat négatif serait automatiquement porté à son passif.

Propos recueillis par Alexandre Devecchio