Retraites : confusion technique, loup financier, déficit démocratique

Atlantico.fr : Quels sont les enjeux de la relance de la réforme des retraites aujourd'hui ?

Marc de Basquiat : L’enjeu politique pour le gouvernement est évident. Après une longue mi-temps, il s’agit de montrer que l’heure est de nouveau à l’action, que la nouvelle équipe a de l’ambition et du cœur à l’ouvrage, y compris sur un sujet qui cristallisait les oppositions en début d’année. Il faut aussi du doigté pour ne pas se trouver accusé d’autisme par des opposants qui pourraient facilement rallumer la guerre.

Sur le fond du dossier, les mauvais chiffres publiés récemment sur le compte des retraites apportent du crédit à la nécessité de réformer. Un système comptant une quarantaine de régimes différents est à l’évidence moins facile à piloter qu’un dispositif unique, dont les paramètres sont compréhensibles par tous. Oui, la relance du projet de réforme est politiquement indispensable pour que ce gouvernement puisse afficher un bilan satisfaisant au moment de se représenter devant les électeurs, mais la voie est étroite.

Eric Verhaeghe : Comme hier (on peut dire qu'on reprend le dossier à zéro, d'une certaine façon), ils sont de deux ordres. Il y a d'un côté ce qu'on appelle les enjeux systémiques, c'est-à-dire les grands principes du régime vieillesse. Pour faire simple, il s'agit de savoir si nous restons sur un moteur au diesel ou si nous passons sur un moteur à essence. Aujourd'hui, nous disposons d'un système morcelé verticalement (avec un régime de base qui relève de la sécurité sociale et des régimes complémentaires chapeautés par l'AGIRC et l'ARRCO) et horizontalement (avec plusieurs dizaines de régimes socles appelés régimes spéciaux et régimes autonomes). L'enjeu initial de la réforme systémique d'Emmanuel Macron était de "mettre de l'ordre" dans tout cela, en adoptant un régime universel. Dans la pratique, comme l'a souligné le Conseil d'Etat dans son avis initial sur le projet de texte, le produit des rédactions gouvernementales a manqué cette cible, puisque Macron propose finalement la coexistence de cinq régimes, dont celui des fonctionnaires. Mais il y a en tout cas une volonté de simplifier ce système.

L'autre enjeu est dit "paramétrique", il s'agit de régler la vitesse du système actuel pour éviter la sortie de route budgétaire. En l'espèce, l'enjeu est de taille : il faut diminuer les dépenses de 30 milliards environ. Pour ce faire, on agit traditionnellement sur l'un ou plusieurs des trois paramètres qui font la retraite par répartition : le taux de cotisation, la durée de cotisation ou le taux de remplacement des revenus. Pour des raisons politiques, encore plus vraies aujourd'hui, il est difficile d'agir sur le taux de cotisation, car cela revient à lever des impôts nouveaux. Il est tout aussi difficile d'agir sur le taux de remplacement, c'est-à-dire sur le montant des retraites. En réalité, les gouvernements le font volontiers, mais de façon invisible en retardant les indexations des retraites. C'est une façon déguisée, imperceptible, de baisser leur montant. Mais l'essentiel se joue sur le troisième levier : la durée de cotisation, qui permet de retarder le moment où les cotisants deviennent des bénéficiaires du régime. 

C'est probablement ce troisième levier que Castex va actionner. C'est aussi celui qui rapporte le plus immédiatement de la trésorerie au régime. Mais il a par ailleurs annoncé son intention de reprendre le chantier de la simplification "horizontale", en supprimant les régimes spéciaux.

Quelle est la stratégie que semble vouloir employer Jean Castex pour parvenir à imposer aux Français la réforme des retraites souhaitée par le gouvernement ? Peut-il réussir là où a échoué Edouard Philippe ?

Marc de Basquiat : Dans son discours de politique générale, le Premier ministre a confirmé la création d’un régime universel et la disparition à terme des régimes spéciaux, sans dégrader la situation des bénéficiaires actuels. Il propose aux parlementaires et aux partenaires sociaux de reprendre la concertation « afin d’améliorer le contenu et la lisibilité de cette réforme nécessaire ». Il insiste sur l’objet de la réforme, la création du régime universel, « en la distinguant de toute mesure financière, appelée parfois paramétrique ».

Cette précision est la plus importante. Elle donne le cap qui manquait avec le Premier ministre précédent, qui s’était heurté avec Jean-Paul Delevoye sur ce point clé. Le but n’est pas de rétablir l’équilibre financier des systèmes de retraite, mais de basculer au plus tôt vers un régime universel, en laissant ouverte la question financière. La semaine dernière, cela ne semblait pas si clair. Espérons que cette fois-ci est la bonne et que MM. Macron et Castex resteront concentrés sur un seul objectif, plutôt que faire croire comme précédemment qu’ils allaient brillamment tenter de faire – en même temps – une chose et son contraire.

Donc oui, si le nouveau Premier ministre est constant et soutenu dans la volonté d’unifier d’abord les régimes, en laissant à ses successeurs le soin d’en ajuster les paramètres sur la durée, la réforme peut déboucher, avec le soutien des syndicats réformistes et de la majorité des parlementaires.

Eric Verhaeghe : Je suis personnellement convaincu que l'histoire de cette affaire n'est pas encore complètement écrite. Il est très probable qu'Edouard Philippe a fait capoter ce dossier qu'il maîtrisait mal, sous l'influence de Ribadeau-Dumas, son directeur de cabinet, qui a imposé contre vents et marées d'afficher une volonté de diminuer les dépenses dans le nouveau système. Et je suis intimement convaincu que Ribadeau-Dumas a agi de la sorte pour complaire à la Commission Européenne qui souhaite que la France diminue sa part de PIB consacrée aux retraites. Je suis tout aussi convaincu que Castex négocie ce dossier en urgence pour complaire à la même Commission, et surtout à l'Allemagne, qui demande des réformes structurelles en France en contrepartie des 35 milliards que Macron demande pour financer la relance. Je suis tout spécialement convaincu que la conférence sociale qui se réunit en urgence se tient le jour même du sommet européen pour que Macron puisse arguer d'une feuille de route explicite en France pour mieux négocier son plan franco-allemand à Bruxelles. 

C'est donc un Castex sous contrainte que nous avons, avec une obligation de résultats. Sa stratégie ne peut disposer d'une véritable profondeur de champ, car il est pris dans une nasse. Il tente donc un va-tout de la dernière chance : lier la négociation chômage et la négociation retraite. Si les partenaires sociaux veulent des concessions en matière de chômage, il faudra qu'ils en fassent sur les retraites. 

Quels sont les principaux freins à la mise en place de cette réforme ?

Marc de Basquiat : La réforme a été menée jusqu’ici de façon passablement technocratique, la partie visible de l’iceberg étant une longue négociation entre l’administration et les syndicats. Le débat à l’Assemblée nationale était réduit à une sorte de simulacre, ce que Eric Woerth, président de la commission des Finances formulait de façon imagée le 4 février dernier : « On a le sentiment d’être à un repas de famille, avec d’un côté la table des enfants, où on s’amuse, et, de l’autre, celle des parents, où il est question des sujets sérieux. À la table des parents, donc, le Gouvernement et les syndicats négocient sur le financement du texte, et à la table des enfants, les députés parlementent sans savoir comment les mesures discutées seront financées ».

Pour définir un régime universel de retraites, enjeu majeur pour tout le pays, le lieu normal du débat n’est pas Bercy mais l’Assemblée Nationale. Il reste à inventer une façon d’avancer sur ce projet de fond sans tomber dans la farce opposée : un barrage de milliers d’amendements qui empêche tout débat.

Simplifier est toujours compliqué. Définir le futur système passe par des choix ardus sur un certain nombre de thèmes : Quelle mécanisme de solidarité pour ceux qui ont peu cotisé ? Comment faire évoluer la réversion ? Comment prendre en compte la pénibilité ? A quel rythme basculer les salariés vers le nouveau système ? Quelle articulation avec des systèmes de retraites complémentaires privées ?...

Comment faire pour que ces choix soient tranchés de façon démocratique plutôt que technocratique, là réside la principale difficulté.

Eric Verhaeghe : Les freins sont liés à ce que la presse appelle parfois le "pacte intergénérationnel", qui est en réalité mal expliqué. Beaucoup font mine de croire que les règles en matière de retraite devraient être immuables, puisque l'on a cotisé pendant 40 ans, donc on a des droits acquis au moment du départ à la retraite. C'est le fantasme qui pèse sur les régimes par répartition, et qui tiennent au coeur de tous les retraités. Il y a une dimension religieuse, sacrée, providentielle dans tout cela. L'exercice est encore plus compliqué dès qu'on aborde la suppression des régimes spéciaux, qui touchent des catégories de salariés qui disposent d'un monopole de service public sur des secteurs stratégiques comme les transports publics. Et dans un monde où l'on répète en boucle que le transport public est notre sauveur, qu'il faut préserver de petites lignes de train peu rentables voire très déficitaires, pour faire un sort définitif à la voiture, il faut bien comprendre la difficulté de l'exercice. Ces discours donnent une importance cruciale aux cheminots, aux traminots, aux lignards d'EDF, à un moment où l'on entreprend d'appauvrir leur régime de retraite. 

In fine, ces personnels demanderont des compensations financières, et il est très probable que la réforme coûte plus cher que le statu quo.