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Des gens regardent une carte de France et de ses différents départements avant le découpage des grandes régions.
Des gens regardent une carte de France et de ses différents départements avant le découpage des grandes régions.
©Philippe HUGUEN / AFP

Mirage démocratique ?

Régionales : mais au fait, à quoi nous servent vraiment les présidents de régions ?

Géants géographiques, les régions sont aussi des nains politiques. Le politologue Patrick Le Lidec décrypte pourquoi les alternances à l'échelle régionale produisent rarement les effets annoncés.

Patrick Le Lidec

Patrick Le Lidec

Patrick Le Lidec est politologue et chercheur au CNRS et au centre d'études européennes de Sciences Po.

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Atlantico : Alors que les régionales approchent, beaucoup d'électeurs s'interrogent sur le pouvoir des présidents de région. Une nouvelle majorité peut-elle réellement changer la donne et incarner une alternance ?

Patrick Le Lidec : Les effets d'alternance à la tête des institutions sont en fait assez limités. Les changements sont rendus particulièrement visibles par le choix des exécutifs de communiquer sur des budgets emblématiques, c'est-à-dire des postes budgétaires qui représentent une faible part de la dépense totale, mais à travers lesquels on cherche à manifester l'importance du changement. Avec une ligne qui peut représenter 0,3% du budget total, on peut jouer sur des thématiques clivantes qui identifient vraiment la formation politique au pouvoir. Pourtant dans la réalité, on observe de très forts effets de continuité dans les politiques publiques. 

Quelles sont les marges de manœuvre budgétaires des régions ?

Les marges de manœuvres budgétaires sont d'autant plus contraintes que la majorité de leur budget est alloué à des dépenses obligatoires comme la construction et l'entretien des lycées, le développement économique, la formation professionnelle et les transports régionaux. Dans les années à venir, beaucoup de dépenses vont d'ailleurs devoir être faites dans le domaine ferroviaire. En effet, SNCF ferme les petites lignes moins fréquentées et donne la possibilité aux régions de maintenir ces lignes avec leurs ressources propres.

Du côté des recettes, les régions ont été confrontées avec le Covid à des dépenses supplémentaires. On a vu un jeu de surenchère dans la distribution des masques, particulièrement dans les régions présidées par de possibles candidats à la présidentielle (la Cour des comptes avait pointé ce phénomène). Il faut aussi s'attendre à des contraintes financières dans la mesure où les régions sont désormais dépourvues de leviers fiscaux. A la différence des communes, elles n'ont pas la capacité de se procurer des ressources supplémentaires pour financer de nouvelles priorités d'action publique. Elles reçoivent une enveloppe dont elles ne décident pas le montant. La seule chose qu'elles puissent faire, c'est décider à quel poste de dépense elles affectent cette enveloppe. Mais sous réserve d'abord de financer leurs compétences obligatoires.

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Quels sont donc les domaines où la région a réellement la main ?

A l'intérieur d'un budget (les transports par exemple), on peut avoir un redéploiement de priorités d'affectation d'un même montant. Par exemple, on aura un peu plus d'argent alloué aux vélos si la mairie est verte. C’est là que se loge la politique, mais ça ne change rien au volume de dépense alloué à un secteur d'action publique.

Les régions peuvent toujours à la marge investir d'autres champs d'action mais ceux-ci vont représenter une part de plus en plus faible de leurs dépenses. Si elles veulent développer de nouvelles priorités, il faut qu’elles diminuent d'autres postes de dépenses, sauf à ce qu'elles bénéficient de ressources supplémentaires. A ce propros, il faut savoir que dans le financement des régions entre en considération une part croissante de la TVA. Si la crise Covid s'éteint et que la consommation repart, les régions en tireront les dividendes. A la différence des communes dont les recettes sont moins dépendantes de l'évolution de la consommation. Dans un sens positif comme négatif d'ailleurs.

Sinon, on peut effectivement observer des changements au niveau des politiques territoriales. Par exemple, si on prend le cas de la Bretagne, les politiques de subventionnement lorsque la droite est au pouvoir vont davantage dans le périurbain et dans le rural. Quand la gauche est au pouvoir, on observe une réallocation des ressources vers les métropoles. Il faut bien avoir en tête que beaucoup de candidats aux régionales se projettent à l'échelle de micro territoires dont ils sont les représentants et généralement sur lesquels ils cumulent d'autres mandats. Ce sont ces territoires qui pourraient recevoir davantage de subsides si ces candidats venaient à être élus.

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Hormis les questions budgétaires, quels sont les mécanismes qui favorisent l’inertie des régions ?

Les politiques publiques, dans beaucoup de domaines, font intervenir de manière conjointe l'Europe, l'Etat, les départements, les communes... Ce sont souvent des politiques cofinancées. Si vous avez un partenaire qui veut partir dans une direction différente, il sera retenu par les autres. Il y a donc un phénomène d'interdépendance très fort dans les politiques menées qui limite les effets d'essuie-glace.

La continuité des actions publiques d'un mandat à l'autre est aussi due au fait qu’elles s'inscrivent dans la durée. Si la région est engagée à construire une ligne de tramway, c'est compliqué pour elle qui s'est engagée en tant qu'institution de se dédire au moindre changement de présidence alors qu’entre temps, des entreprises ou des promoteurs se sont engagés sur le projet. De fait, les grosses institutions publiques comme les régions se pilotent plutôt comme un port-container que comme un hors-bord.

Jusqu'à présent, les alternances avaient lieu entre des partis politiques dont les orientations n'étaient pas si éloignées. Que se passerait-il avec une présidence RN ? Est-ce que le changement serait plus marqué ?

Pour le savoir, il faut regarder dans le passé. Si on prend le cas des premières municipalités frontistes élues en 1995, on voit que les changements avaient lieu dans quelques domaines emblématiques, notamment la culture, qui est l’un des domaines où se manifeste le plus un changement de présidence. Quelles sont les associations, les spectacles, les politiques culturelles qui vont être mis en avant. Ça ne veut pas dire que cela représente des montants importants de la dépense régionale, mais par contre ça sera particulièrement visible parce que certains acteurs ne recevront plus rien quand d'autres seront d’un coup très fortement subventionnés.

Hormis ces quelques domaines symboliques, l’effet d’alternance risque d’être limité. Dans la vie politique locale, les formations politiques extrêmes ont tendance à se recentrer. On observe une certaine notabilisation des élus frontistes. Une municipalité RN, comme celle d'Orange par exemple, cherche à se fondre dans le paysage de la droite locale et abandonne les éléments les plus extrêmes de son discours. Car s'ils prenaient le risque de rester très clivants, ils auraient une probabilité élevée de subir une défaite à l'élection suivante. Et si vous menez une politique publique avec des orientations idéologiques très marquées, vous risquez aussi de subir des sanctions de la part des autres échelons de l'action publique.

Enfin, l’un des points faibles des extrêmes est qu’ils sont souvent dépourvus de cadres dirigeants qui partagent leur orientation politique et qui soient capables de les mettre en pratique. Un des effets observés dans les municipalités frontistes est la fuite des cadres. L'administration municipale y est comme décapitée, ce qui représente un énorme frein pour l'action publique. Ça peut être la même chose pour le monde économique. Une politique trop extrême peut faire fuir les entreprises.

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Face à cette apparente impuissance des régions à changer le réel, les attentes suscitées par les annonces de campagnes ne risquent-elles pas d’être déçues ?

S'il faut remplacer la chaudière d'un lycée, ce ne sera pas une chaudière estampillée RN ou LR, ce sera une chaudière. Le jeu des partis politiques est de mettre en scène une rupture possible dont on constate généralement ex post qu'elle est d'ampleur limitée. C'est notamment dû au fait que les régions n'ont aucune compétence exclusive. Elles n'ont pas la priorité d'un seul domaine mais interviennent de manière conjointe avec d'autres institutions territoriales. Ça limite leur capacité d'opérer des changements radicaux. Bien évidemment, ce n'est pas le genre de chose que l'on entend avant une élection... Les discours de campagne sont toujours plus radicaux que les politiques mises en œuvre. En effet, il est difficile de traduire une idéologie dans des politiques publiques concrètes vu tous les paramètres juridiques, budgétaires et territoriaux. Il est d’autant plus difficile de changer les choses dans un monde mondialisé et fait d’innombrables interdépendances. Qu’on parle de la région ou du pays d’ailleurs.

Certaines majorités vont mettre en place des politiques symboliques (les menus à la cantine par exemple) qui permettent d'afficher une identité et de faire oublier que dans d'autres domaines, c'est plutôt une continuité qui s'exerce. C’est générateur de déception et c’est aussi de ça que se nourrissent les populistes. Cela alimente aussi l'abstention lors des scrutins. L’échelon régional change trop peu de chose pour qu’on puisse s’y attacher.

Propos recueillis par François Blanchard

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