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Ce samedi 30 août, Catherine Ashton, la chef de la diplomatie européenne arrive en fin de mandat
Ce samedi 30 août, Catherine Ashton, la chef de la diplomatie européenne arrive en fin de mandat
©REUTERS/Jim Bourg

Bruxelles, le sommet des nains

L’Europe, puissance fantôme : est-il vraiment utile de trouver un successeur à Catherine Ashton à la tête d’une diplomatie européenne qui n’existe pas ?

Ce samedi 30 août, Catherine Ashton, la chef de la diplomatie européenne arrive en fin de mandat. Les chefs de gouvernements des Etats membres doivent lui trouver un successeur. Les critiques fusent quant à son inaction, certains diplomates parlent même d'une "erreur de casting", mais la vraie erreur c'est plutôt l'absence de diplomatie tout court.

Gérard Bossuat

Gérard Bossuat

Gérard Bossuat est professeur à l'Université de Cergy-Pontoise, titulaire de la chaire Jean Monnet ad personam.

Il est l'auteur de Histoire de l'Union européenne : Fondations, élargissements, avenir (Belin, 2009) et co-auteur du Dictionnaire historique de l'Europe unie (André Versaille, 2009).

 

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Jean-Sylvestre Mongrenier

Jean-Sylvestre Mongrenier

Jean-Sylvestre Mongrenier est docteur en géopolitique, professeur agrégé d'Histoire-Géographie, et chercheur à l'Institut français de Géopolitique (Université Paris VIII Vincennes-Saint-Denis).

Il est membre de l'Institut Thomas More.

Jean-Sylvestre Mongrenier a co-écrit, avec Françoise Thom, Géopolitique de la Russie (Puf, 2016). 

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Atlantico : Catherine Ashton arrive ce samedi au terme des cinq années de son mandat de Haute représentante de l’Union européenne. Celle qui a dû essuyer de nombreuses critiques, notamment de la part de Laurent Fabius à propos de son silence sur le dossier irakien, disposait-elle de toute façon des moyens nécessaires pour mener une diplomatie européenne ?

Jean-Sylvestre Mongrenier : Stricto sensu, il n’y a pas de vraie diplomatie européenne, au sens fort du terme, et le fait que madame Ashton ne porte pas le titre de Ministre des Affaires étrangères est significatif. Le "Haut Représentant" doit jouer le rôle de facilitateur entre les 28 ministres des Affaires étrangères des Etats membres de l’UE. S’il existe un réel consensus sur certaines questions, ces derniers peuvent lui laisser une certaine autonomie, ce qui lui permet de conduire la "politique étrangère et de sécurité" de l’UE. C’est une cheville ouvrière mais un tel rôle repose sur l’expérience, l’entregent, aussi et surtout une certaine "aura". Les compétences propres sont très limitées et c’est surtout une forme de pouvoir-influence que le "Haut Représentant" doit mettre en œuvre.

La "politique étrangère et de sécurité" de l’UE n’est donc pas une politique unique mais une politique commune. Elle s’élabore à l’intersection des diplomaties nationales. Bien souvent, il s’agit d’identifier le plus petit dénominateur commun. Cela limite la réactivité et l’efficacité de ladite politique, plus encore lorsque qu’il s’agit de questions hautement stratégiques. C’est là une donnée structurelle et les critiques récurrentes à l’égard de madame Ashton ne sont pas exemptes de mauvaise foi, voire d’hypocrisie. Si elle avait pris des initiatives et mis les diplomaties nationales devant le fait accompli, on eût crié au coup de force. Enfin, qui l’a donc nommée ? Cela n’a-t-il pas été fait en connaissance de cause ?

Rappelons que le traité constitutionnel européen prévoyait un "ministre des Affaires étrangères" de l’UE mais il a été rejeté, notamment par la France, et la négociation du traité de Lisbonne est revenue sur cette appellation. Les mots ont leur importance et le fait que la personne en charge de la diplomatie européenne ne porte pas le titre de ministre a des conséquences. Le "Haut Représentant" doit céder le pas aux ministres des Affaires étrangères des Etats membres de l’UE. Surtout, l’échec du traité constitutionnel a brisé une dynamique politique qui aurait pu permettre une plus grande convergence des politiques étrangères nationales. De la part d’un homme qui a appelé à rejeter le traité constitutionnel européen, il est malvenu de s’en prendre au "Haut Représentant" de l’UE.

Gérard Bossuat : Il est vrai qu’elle ne disposait pas de grands moyens du fait qu’elle avait été choisie pour ne pas gêner les diplomaties globales des grands Etats de l’Union. Néanmoins, son action a été accompagnée par le diplomate Pierre Vimont, secrétaire général exécutif, qui a construit le Service européen pour l’Action extérieure (SEAE), fort de 139 délégations à l’étranger (1).

Quel bilan peut-on tirer de l’action de Catherine Ashton ? Alors qu’elle avait su établir de bonnes relations avec certains responsables iraniens sur le dossier du nucléaire, comment expliquer son silence en ce qui concerne l’Ukraine et l’Irak ?

Gérard Bossuat : Les menaces de l’Etat islamique sur les minorités religieuses d’Irak n’ont pas motivé madame Ashton incapable de prendre une initiative rapide au niveau européen alors que Laurent Fabius la priait de mobiliser les Européens. Les questions de défense ne l’ont pas intéressée. Elle a seulement contribué au dialogue Iran-Etats-Unis, Union européenne et obtenu un bon accord entre la Serbie et le Kosovo. C’est peu !

Jean-Sylvestre Mongrenier : A bien des égards, on peut considérer que madame Ashton a rempli le cahier des charges. Avec plus de volonté et d’habileté, elle aurait pu exploiter les marges d’action dont elle disposait. Il est vrai qu’elle n’avait guère d’expérience lors de sa nomination, mais c’est aussi pour cela que les gouvernements des Etats membres de l’UE, dont Paris, Londres et Berlin, se sont accordés sur son nom. Il est donc inconséquent de se plaindre de sa "discrétion". Si les capitales européennes avaient voulu promouvoir une diplomatie commune renforcée, ils auraient nommé une personnalité plus expérimentée.

Quant au nucléaire iranien, l’essentiel n’est pas dans les "bonnes relations" que madame Ashton est censée avoir noué avec Téhéran : c’est une rude négociation, hautement stratégique, non pas un exercice mondain. La négociation se joue entre les "5 + 1" (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité plus l’Allemagne) et le régime chiite-islamique iranien. Les timides et fragiles progrès – rien de nouveau depuis l’accord intérimaire de l’automne 2013 – reposent principalement sur les relations américano-iraniennes. Rien n’est acquis et l’on peut penser que Téhéran cherche d’ores et déjà à exploiter la situation régionale (les agissements criminels du pseudo-califat islamique) et tirer profit de l’accaparement des diplomaties occidentales par l’invasion russe de l’Est ukrainien. Le nouveau cycle de négociations reprend le 1er septembre et court jusqu’au 24 novembre prochain.

Dans le cas de l’Ukraine, le "triangle de Weimar" (Allemagne, France, Pologne) était à la manœuvre et il n’y avait guère de place pour madame Ashton, quand bien même elle a assumé ses fonctions au moment où nous en étions encore à une crise politique. La diplomatie allemande s’est fortement engagée – arguant de l’héritage de l’Ostpolitik et de sa connaissance de la Russie -, et, pour pratiquer l’art de la litote, elle a éprouvé les limites de son influence sur Vladimir Poutine. Désormais, c’est une guerre ouverte de la Russie contre l’Ukraine, et nous sommes dans une confrontation plus large, entre la Russie et l’Occident. Les grandes capitales occidentales sont en première ligne, le format transatlantique s’impose (coordination des politiques russes et mise en avant de l’OTAN) et le "Haut Représentant" a moins encore de latitude d’action.

Dans le cas de l’Irak, on peut penser que madame Ashton a été dépassée par la dynamique des événements, d’autant plus que la présence et l’influence de l’UE en tant que telle, dans le Golfe Arabo-Persique et au Moyen-Orient, sont faibles. Là encore, les diplomaties nationales des principaux pays occidentaux sont bien plus concernées. On songe bien entendu aux Etats-Unis ainsi qu’à la France et au Royaume-Uni. Outres ces puissances atlantiques, qui ont leurs accords de défense et leurs alliances propres dans la région, l’Allemagne semble s’enhardir (livraisons d’armes au Kurdistan irakien). L’enjeu est de mettre en ligne ces diplomaties, pour lutter contre le terrorisme, peser dans le conflit syrien et ouvrir un horizon à une région apparemment vouée au chaos. C’est lorsque les principales puissances se seront accordées que la question du format géopolitique se posera (OTAN, UE, plus probablement une "coalition de bonnes volontés" élargie à des acteurs régionaux). Toujours est-il que le "Haut Représentant" de l’UE, qu’il s’agisse de madame Ashton ou de son successeur, est et sera en second rideau.

Quelle est la part de responsabilité des Etats membres dans l’absence de véritable diplomatie européenne ? En choisissant une personnalité peu connue comme Catherine Ashton, ne cherchent-ils pas à garder la mainmise sur ce qu’ils considèrent comme l’une de leurs prérogatives essentielles ?

Jean-Sylvestre Mongrenier : Si fait. Et le choix des chefs d’Etat et de gouvernement, lors du Conseil européen du 30 août 2014, devrait se porter sur une autre personnalité sans grande expérience diplomatique et sans véritable envergure internationale : Madame Mogherini, ministre italien des Affaires étrangères depuis six mois. Sa probable nomination sera la conséquence de complexes équilibres entre diverses exigences : les équilibres interétatiques dans la distribution des postes européens, les équilibres entre conservateurs et sociaux-démocrates et, enfin, entre les sexes. L’exercice tient du "casting" et donne la mesure des choses. Bref, les compétences propres, l’expérience internationale et la capacité à exercer un certain leadership n’entrent que très peu en ligne de compte. C’est désolant.

Oui, chaque Etat entend conserver sa diplomatie et le contrôle de ses relations extérieures. A rebours de ce que les nationalistes de divers pays affirment, il n’y a pas de "super-Etat" européen, en surplomb des Etats membres de l’UE. Le centre de gravité politique de l’UE est le Conseil européen, qui réunit les chefs d’Etat et de gouvernement de chaque pays, complété par le Conseil des ministres. Les décisions les plus importantes, plus encore sur le plan de la politique étrangère, se prennent à l’unanimité des Etats membres. L’"Europe" prétendument intégrée et dictatoriale que les nationalistes vilipendent est en fait une structure intergouvernementale, sous le contrôle des capitales. Et l’"autre Europe" que les mêmes invoquent  tient de ce que Nietzsche nomme les "arrière-mondes" : une fiction pour mieux vilipender le réel. En attendant que l’ "internationale des nationalistes" tourne à l’affrontement. Au moins les souverainistes britanniques de l’UKIP sont-ils plus conséquents dans leur positionnement et leur rhétorique : ils ne jouent pas avec les mots.

La diplomatie et la défense demeurent donc des compétences propres aux Etats, au cœur de la souveraineté nationale-étatique. Sur le plan de la défense, la plupart des Etats européens privilégient le cadre de l’OTAN. Les institutions de l’UE sont plus adaptées à des politiques de long terme relevant du "Soft Power". A l’actif de l’UE, il faut pourtant mentionner un certain nombre de succès. Dans le Sud-Est européen (les Balkans), l’UE n’était certes pas le cadre adéquat pour arrêter Slobodan Milosevic (d’où l’appel aux Etats-Unis et le recours à l’OTAN), mais Bruxelles mène une action globale, de longue portée. Dans la Corne de l’Afrique et dans la lutte contre la piraterie en mer d’Oman, les actions conduites dans le cadre de l’UE ne sont pas à négliger (voir l’opération « Atalante » et le soutien aux Etats de la région pour reprendre le contrôle de leurs rivages).

Gérard Bossuat : Les Etats membres sont responsables de n’avoir pas construit une diplomatie européenne exprimant une politique étrangère commune. Ils risquent d’ailleurs de recommencer s’ils choisissent l’Italienne Federica Mogherini, sans expérience des Affaires étrangères comme successeur de Catherine Ashton. Mais il faudrait surmonter beaucoup d’obstacle avant d’y parvenir. Tout d’abord l’unité européenne ne s’est pas faite sur la politique étrangère commune en dépit de la tentative gaulliste de créer une union politique (plan Fouchet). L’unité a commencé par l’économie et par une politique commerciale commune. Comment les Six de la communauté initiale auraient-ils pu accepter le tiers-mondisme de de Gaulle, sa condamnation des Etats-Unis au Viêt-Nam, bref l’indépendance européenne qu’il proposait en pleine guerre froide ?

La coopération politique en politique étrangère a été créée dans les années 70. Elle était très confidentielle et consistait à établir un dialogue à 6 puis à 12 entre les ministères des Affaires étrangères des pays membres. Des résultats ont été obtenus sur la position à défendre au Moyen-Orient. Mais ils étaient limités, excluant le champ de la guerre froide. La décision de créer le poste de Haut Représentant de l’Union pour la politique étrangère est liée au traité de Lisbonne. Elle correspond à un moment d’équilibre entre les Etats favorables à plus d’Europe et les prudents, attachés à la souveraineté nationale. L’existence de ce poste donne l’impression qu’une politique étrangère commune est possible alors qu’elle dépend, comme par le passé, des Ministères des Affaires étrangères des grands Etats de l’Union. Les citoyens des Etats membres ne peuvent accepter aisément, en l’absence de garanties solides, remettre entre les mains d’une personnalité "supranationale" les intérêts nationaux, y compris dans les petits pays, sensibles aux risques de domination d’un plus grand Etat sur leur destinée qu’ils souhaitent, pourtant, commune. Ils n’ont pas une vision globale de la politique étrangère de l’ensemble européen.

Seules les grands Etats de l’Union savent ce qu’ils veulent : la Grande-Bretagne n’entend pas  abdiquer sa souveraineté de quelques façons que ce soit, pas plus que la France, plus consentante à une politique commune qui recouperait les thèmes traditionnels de la politique extérieure française. L’Allemagne, et la Pologne sont mobilisées par la crise ukrainienne plus que par la lutte contre l’EI ou AQMI. Ces pays ont-ils une politique russe identique ? Même pas. La France veut ménager la Russie tout en défendant l’intégrité ukrainienne mais semble moins active au sein de l’OTAN que la Grande-Bretagne ou la Pologne.

Chaque Etat membre ayant ses propres préoccupations géopolitiques, est-il illusoire de croire au caractère effectif, un jour, d’une politique étrangère qualifiable "d’européenne" ?

Gérard Bossuat : Si un jour une menace d’envergure menaçait l’Europe, il faudrait bien une réponse commune et armée sans doute. Or cette menace peut se concrétiser plus vite qu’on le pense. Toutefois en cas de drame géopolitique affectant l’Union, les institutions actuelles peuvent répondre au besoin de sécurité commune. Il semble que se produise actuellement grâce au SEAE une sorte d’accoutumance à l’action commune mais sans qu’elle soit toujours visible. Les ambassadeurs européens dans un pays étranger se consultent et coopèrent sans abandonner pour autant la défense des intérêts nationaux.

Dans le cas du Mali et de la Centrafrique l’initiative française a été ratifiée ensuite par le Conseil européen. Il ne pouvait pas en être autrement car il n’existait pas de décision commune européenne en amont de l’intervention française. Mais on n’a pas vu Mme Ashton se précipiter pour proposer une action commune face à la menace djihadiste parce qu’elle ne se sentait pas en mesure de le faire. En aurait-elle eu l’idée ? Il est difficile de le croire en raison de la personnalité de Madame Ashton et de la nature du poste occupé. Les institutions européennes ne sont pas faites pour élaborer une politique étrangère commune et le titulaire du poste de Haut Représentant n’a ni l’ambition ni les compétences pour faire une diplomatie globale qui reste l’apanage des grandes diplomaties européennes portées par les deux pays membres du Conseil de Sécurité et détenteur de l’arme nucléaire. Sans gouvernement fédéral européen, il est illusoire de rêver à une politique étrangère globale, mais pas à des coopérations approfondies sur certains sujets ou dans certains coups durs.

Jean-Sylvestre Mongrenier : Il ne faut pas exagérer les divergences géopolitiques entre les différents Etats européens. En dernière analyse, nous sommes dans le même bateau : il existe bien un système de coopération géopolitique euro-atlantique avec deux piliers organisationnels, l’UE et l’OTAN, et de communes règles de juste conduite. Dans un certain nombre de domaines, des intérêts à court terme et le jeu de relations propres à chaque Etat peuvent bien ralentir la convergence des politiques étrangères et la définition de positions communes. Pourtant, lorsque les situations se tendent et que les intérêts de sécurité se révèlent plus prégnants que des enjeux périphériques (marchands ou autres), les Etats européens s’accordent. C’est alors que l’UE et ses Etats membres peuvent parler d’une seule voix. Seul un petit nombre agit effectivement mais le soutien diplomatique des autres Etats accroît leur légitimité internationale.

C’est ce que révèle la situation actuelle, dans l’Est européen, avec la guerre couverte menée par la Russie à l’encontre de l’Ukraine, puis l’invasion d’une nouvelle partie du territoire de cet Etat (n’oublions pas la Crimée). Lorsque la Russie ne paraissait pas constituer un réel problème de sécurité, les uns et les autres privilégiaient leurs intérêts propres, d’où la difficulté à définir une position commune forte (cet état de fait a peut-être encouragé Poutine à aller de l’avant). Il y a quelques semaines encore, les Etats les plus engagés dans le commerce avec Moscou et les moins exposés à des menaces directes, voulaient se persuader que Poutine se contenterait de gesticulations militaires, pour rehausser son pouvoir de négociation. Désormais, les perceptions et les analyses des uns et des autres sont en ligne, des mesures ont été prises, d’autres suivront. L’évolution de l’Allemagne, dirigée par un gouvernement de coalition, est particulièrement significative.

Il reste que l’UE ne constitue pas un acteur global unifié des relations internationales, dans le champ diplomatico-stratégique à tout le moins (il n’en est pas de même pour le commerce international). Il n’y a pas d’ "Etats-Unis d’Europe". L’UE est bien plus qu’un grand marché mais bien moins qu’une fédération. Elle forme un vaste Commonwealth paneuropéen composé d’Etats qui conservent leur souveraineté, et cet ensemble géopolitique est régi par un équilibre de déséquilibres entre ses principaux membres, entre petits et grands Etats, entre Etats du Nord et Etats du Sud au sein de la zone Euro. Sur le plan politico-militaire, il est vrai que l’essentiel se joue à l’intérieur de l’OTAN, une alliance indispensable à laquelle tiennent tous les Etats européens, mais les mesures diplomatiques et les sanctions économiques se négocient à l’intérieur de l’UE. Il y a complémentarité entre l’UE et l’OTAN, largement composées des mêmes Etats européens.

In fine, la "diplomatie européenne" n’est pas une simple émission de voix, même si elle manque de substance et de promptitude, et il y a certainement des marges de progression. Une politique au sens fort du terme, fondée sur la distinction ami-ennemi et le recours décidé à la force armée, sera autrement plus difficile. Sur ce plan, l’essentiel se joue dans le cadre transatlantique. Les acronymes et les mots nous cachent peut-être la réalité géopolitique fondamentale : un "grand espace" occidental qui a pris forme à l’issue de deux guerres mondiales, qualifiées de "nouvelle guerre de Trente Ans" par l’historien britannique Arnold Toynbee. A travers l’UE, l’idée directrice est de donner forme à un "pilier européen" qui permette un partage des tâches entre les Occidentaux du Nouveau Monde et ceux de l’Ancien Monde.

(1) Voir la conférence que P Vimont a donnée à la Fondation Jean Monnet pour l’Europe (Lausanne) en octobre 2013 

http://jean-monnet.ch/conference-de-pierre-vimont-secretaire-general-du-service-europeen-pour-laction-exterieure/

 

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