L'Etat est-il un actionnaire efficace ? Le bilan réel de sa gestion des "bijoux de famille"

Atlantico : Jean-Marc Ayrault a annoncé dimanche sur TF1 son souhait de réduire les participations de l'Etat dans les entreprises publiques. Si l'on en croit le Journal du dimanche, la participation de l'Etat représente 62 milliards d'euros dans 58 entreprises à la date du 2 mai. Quel bilan pouvons-nous tirer en France de l'Etat actionnaire ?

Jean-Marc Daniel: Le domaine géré par l’Etat actionnaire a évolué considérablement dans le temps. Il y a eu :

• Des nationalisations « sanctions » au contenu clairement politique à la Libération - ce fut le cas de Renault ou encore de Havas et des Charbonnages ;

• Des nationalisations qui correspondaient à la prise en charge par l’Etat de monopoles comme l’électricité ou les chemins de fer - ce cas est explicitement prévu par le préambule de notre Constitution ;

• la nationalisation d’activités considérées comme relevant de la sécurité nationale - ce fut le cas du pétrole dans les années 1920 ;

• la création d’un réseau d’entreprises publiques qui devait être le fer de lance du « redressement économique » - ce fut le cas avec les nationalisations de 1982.

1982 est une année intéressante : on nationalise, certes, mais parallèlement on adopte le principe de « l’autonomie de gestion ». Les entreprises publiques doivent se gérer selon les règles du jeu de l’économie de marché. Ce principe correspondait non seulement à une nécessité économique mais aussi politique car l’Europe était en train de préparer l’Acte unique de 1986. En fin de compte, nous sommes arrivés à ce paradoxe où l’Etat actionnaire de Renault a laissé en 1997 la direction de l’entreprise fermer l’usine de Vilvoorde malgré les promesses de campagne de Lionel Jospin alors que sous Jean-Marc Ayrault, le gouvernement se mêle d’empêcher Peugeot de restructurer ses implantations.

En ce qui concerne les résultats financiers des entreprises publiques, l’Etat ne cesse de faire faire des rapports sur le moyen d’éviter les pertes. S’il y a eu des cas pathologiques comme le Crédit lyonnais dans les années 1990, le problème fondamental de la gestion des entreprises publiques avait été identifié dès le rapport Nora de 1967 à savoir la tentation des pouvoirs publics d’imposer des prix trop bas dans le but de peser sur l’inflation et l’indice des prix.

Erwan Le Noan: L’Etat français détient des participations dans de très nombreuses sociétés, certaines très importantes comme le montre le rapport de l’Agence des participations de l’Etat, chargé de les surveiller. Ces entreprises sont loin d’être anodines, puisqu’on y trouve France Télévisions, EADS, EDF, GDF-Suez, Air France, La Poste… Sous le mandat du Président Sarkozy, l’Etat a ainsi pris le contrôle de 650 entreprises…

Le bilan de ces activités n’est pas très glorieux : chacun sait comme France Télévisions a des difficultés, comment la libéralisation de nombreux marchés a été bloquée pendant des décennies, entretenant ainsi des prix artificiellement élevés (dans le transport aérien par exemple…). En février dernier, encore, la Cour des comptes a publié un rapport très négatif sur « l’Etat actionnaire d’entreprises industrielles de défense » : la conclusion était que l’Etat n’a pas de stratégie. Il suffit d’entendre Madame Royal parler de la Banque Publique d’Investissement (« BPI ») pour comprendre que le politique prend le pas sur la rationalité économique (dans Libération, elle explique la BPI ne doit pas faire de « business » car « faire du business sous-entendrait qu’on ferait le tri entre ce qui est juteux et ce qui ne l’est pas »…). On dépense l’argent public et on prend les décisions de gestion au coup par coup, non pour maximiser les résultats de l’entreprise concernée ni les dividendes des actionnaires (les contribuables au final), mais pour satisfaire tel ou tel lobby, tel ou tel intérêt politicien du moment. Au final, les entreprises sont mal gérées, les salariés y perdent, les entreprises en souffrent (et l’emploi avec elles), les actionnaires sont pénalisés et ce sont les contribuables qui assument les frais de ces erreurs !

La décision de Jean-Marc Ayrault de vendre des participations publiques n’est pas plus rationnelle. Evidemment, il faut applaudir quand l’Etat se désengage de l’économie. Mais il faut pleurer quand il le fait pour trouver trois sous parce qu’il n’a plus un rond et qu’il gère le tout n’importe comment ! Quant à dépenser ces bénéfices dans des investissements prétendus « d’avenir », cela n’a pas de sens. L’Etat devrait laisser l’avenir au secteur privé : il a souvent de meilleures intuitions et s’il se trompe, ce ne sont pas les contribuables qui en paient le prix.

L'Etat actionnaire français est-il moins efficace que ses partenaires européens ?

Jean-Marc Daniel : Partout dans le monde, les secteurs nationalisés connaissent les mêmes problèmes que celui de la France : la nécessité de laisser l’autonomie de gestion se heurte à la tentation de la « politique de l’indice », c'est-à-dire au refus de l’Etat de laisser les entreprises publiques fixer des prix en conformité avec leurs coûts.

En outre, les entreprises publiques sont assez souvent associées à l’idée d’emploi à vie, ce qui a tendance à maintenir des sureffectifs et des niveaux de productivité stagnants. Résultat, pour éviter ces deux problèmes, la privatisation s’est généralisée depuis les années 1980, en Europe, en France, mais aussi dans le monde entier.

France Télécom, SNCF, Aéroport de Paris, Areva... L'Etat est actionnaire dans des entreprises aux activités très activités. Y a t-il des secteurs qui, quelque soit l'efficacité de l'Etat, ne peuvent pas être pris en charge par le secteur privé ?

Jean-Marc Daniel : A priori, rares sont les secteurs qui doivent être publics. En théorie économique, ce ne devrait être le cas que des monopoles. Ainsi dans les années 1870, Léon Walras, qui est le grand théoricien de l’équilibre de marché, a pris position pour la nationalisation des chemins de fer. En pratique, des mécanismes de concession permettent de répondre aux situations monopolistiques si bien qu’aujourd’hui par exemple, la plupart des pays s’orientent vers des chemins de fer privés. Il ne faut pas oublier par exemple qu’en France, les transports en commun locaux sont d’ores et déjà privés, sauf à Paris et à Marseille. Aux Etats-Unis, la gestion du tram de Washington a donné lieu à adjudication ; et il est géré par …la RATP.

Au XIXe siècle, les transports, les mines, la production d’électricité, la distribution de l’eau ont été développés dans un cadre privé. Encadré par l’Etat définissant des cahiers des charges et des exigences mais privé.

Erwan Le Noan : Aucun. Il n’existe pas de secteur qui ne puisse être pris en charge par le privé. En théorie, la seule exception est celle des « monopoles naturels », situation qui est exceptionnellement rare en pratique. Le transport ferroviaire, par exemple, a d’abord été développé par le secteur privé. S’il existe une demande, le privé y répondra. La téléphonie peut très bien être gérée par des entreprises privées en France, puisqu’elle l’est ailleurs dans le monde.

En France, on vit dans le fantasme que dans sa sainte vertu, l’Etat (« Providence » !) est animé et guidé par une vérité immanente qui exclut l’erreur de ses très sages décisions. C’est évidemment totalement faux. Il se trompe et ce sont les contribuables qui paient les pots cassés. Personne, même nos éminents planificateurs, n’est capable de prédire l’avenir. Il faut laisser les entreprises jouer leur rôle. Le problème, c’est que les industriels français sont souvent aussi étatistes que les fonctionnaires. C’est le secteur privé qui devrait financer les investissements, sans venir quémander des subventions à l’Etat pour ne pas assumer le prix de ses propres erreurs. 

A défaut d'être "plus efficace" que le privé, l'Etat actionnaire permet-il néanmoins de sécuriser un certains nombre d'emplois, ceux des entreprises où il est actionnaire, en cette période où le chômage ne cesse d'augmenter ?

Jean-Marc Daniel : C’est la grande différence entre le secteur public et le secteur privé aujourd’hui en France : les entreprises publiques sont souvent des entreprises à statut et sont considérées par leur personnel comme un lieu de sécurité absolue de l’emploi. Il y a là une distorsion sur le marché du travail qui paraît de plus en plus anachronique et qui ne durera probablement pas. Dans de nombreux pays on a commencé à supprimer les statuts de la fonction publique et engagé des réductions d’effectifs du secteur public, entreprises et administrations,  y compris par des plans sociaux.

En France, les entreprises en situation de concurrence, même quand l’Etat détient une partie de leur capital, sont obligées de s’adapter en permanence et peuvent être amenées à faire des restructurations : regarder Air France. Quant au bilan en termes d’emplois sur longue période, l’Etat actionnaire ne fait pas de miracles : le charbon français n’était pas rentable et malgré la pression politique et les mesures volontaristes comme la « relance charbonnière de 1981 », les mines sont aujourd’hui toutes fermées. 

Erwan Le Noan : Au contraire, l’Etat tue l’emploi. Soit directement, parce qu’il taxe (51 % du PIB en France) et interdit certaines activités (comme transporter librement des clients en voiture parce que les taxis ont un monopole). Soit par effet d’éviction parce qu’il exclut un acteur privé qui aurait pu agir à sa place. Le rôle de l’Etat ce n’est pas de créer de l’emploi, ni de le protéger : c’est aux entreprises de le faire ! L’Etat doit leur permettre de le faire et cesser de les entraver.

Quand l’Etat prend le contrôle d’une entreprise, il remplace des investisseurs privés. S’il est animé comme eux d’un désir de rentabilité de son investissement, alors il ne sert à rien et ferait mieux de laisser les acteurs économiques à leur place. S’il investit pour d’autres raisons, alors c’est probablement qu’il entend mettre sous perfusion une entreprise qui n’a plus de raison de vivre (soit pour acheter des voix, soit parce qu’un patron entend faire partager ses pertes…), avec l’argent des contribuables qui préféreraient peut-être le placer dans les études de leurs enfants, leurs vacances ou un repas en amoureux.