Guerre en Ukraine : Vladimir Poutine face à des choix de politique intérieure insolubles

Les délais ont changé dans la guerre de la Russie contre l'Ukraine : elle dure bien plus longtemps que quiconque ne l'avait prévu. Cela signifie que le Kremlin en 2023 sera confronté à des besoins urgents en dépenses d'infrastructure et devra creuser profondément pour sauver des secteurs industriels entiers touchés par la guerre et les sanctions. Le problème est que les dépenses du gouvernement ici seront sévèrement restreintes, car les dépenses prioritaires seront consacrées à l'armée et à la sécurité intérieure. Des choix budgétaires impossibles nous attendent.

Une analyse de décembre publiée par Alfa Bank a suggéré que les perspectives de l'économie réelle étaient bien pires que les prévisions officielles. En particulier, le rapport affirme que les prévisions du gouvernement surestiment la consommation et les investissements tout en sous-estimant les défis de la réorientation des infrastructures d'exportation vers les marchés asiatiques. Cela réduirait le PIB de la Russie de 6,5 %. (Le rapport prévoit également des déficits gonflés pour les budgets fédéraux et régionaux.)

Certes, cet article d'Alfa Bank est une valeur aberrante. Même ainsi, ses prédictions sont parfaitement plausibles. La seconde moitié de l'année a vu un changement majeur dans les délais en ce qui concerne la guerre en Ukraine, ce que même Vladimir Poutine admet maintenant ouvertement. Des coûts qui semblaient évitables avant l'été – comme la perte de marchés d'exportation européens pour des industries clés – deviennent maintenant des réalités, sans aucune voie de sortie claire. Cela n'est pas seulement vrai pour les exportations de pétrole et de gaz : le charbon, la métallurgie et le bois ont également été difficiles à réorienter vers les marchés de l'Est en raison des coûts impliqués.

La possibilité de gagner la guerre ou du moins de survivre à l'Ukraine et à l'Occident peut encore être le récit dominant au niveau national, un récit difficile à contester ; mais il y a une incertitude croissante quant aux coûts et aux conséquences. La mobilisation n'est pas officiellement terminée et on parle d'un second tour, les autorités étant désormais plus soucieuses d'empêcher les esquives. Cela augmente le risque d'interruptions de travail, de diminution des marges bénéficiaires et de ralentissement de la demande, créant des boucles de rétroaction négatives. La baisse des bénéfices affectera les recettes des budgets régionaux, qui perdent déjà des recettes d'impôt sur les sociétés, même si, comme il semble maintenant, les recettes d'impôt sur le revenu des particuliers diminueront plus lentement et peut-être moins régulièrement.

Le nombre de faillites devrait augmenter, leur nombre dépendant principalement du montant et du type d'aide de l'État. Le budget fédéral peut assumer directement certaines de ces tâches, mais il semble que les gouverneurs régionaux continueront d'être responsables du maintien des industries en activité (ce qui, dans la pratique, signifiera probablement compter de toute façon sur les transferts fédéraux).

L'insuffisance des investissements n'est pas un problème nouveau. Le ratio investissement/PIB de la Russie, par rapport à d'autres marchés émergents, est faible et stagne depuis des années, les investissements étant concentrés dans quelques industries clés. Cependant, avec le début de la crise économique et fiscale déclenchée par la guerre, la situation s'est simultanément aggravée et les besoins d'investissements plus pressants. En 2022, les investissements ont été tirés par l'État, sinon leur volume a fléchi après un premier coup de pouce au début de 2022. Cela est probablement dû à nouveau aux incertitudes liées à la guerre, à la politique intérieure et à la mobilisation. La nécessité de maintenir les industries en activité nécessite de lourds investissements dans un avenir proche, de sorte que les projets financés par l'État ou les entreprises publiques continueront probablement à jouer un rôle majeur. 

Rails et poissons

Les matières premières telles que le charbon et le bois ainsi que les entreprises métallurgiques ont subi une perte de marchés d'exportation ; la réorientation des exportations n'a pas été facile. Les sidérurgistes ont été contraints de réduire leurs exportations vers l'Asie en raison de la baisse des marges bénéficiaires. Le charbon à coke russe se vendrait en Inde avec des remises de plus de 60 % cet automne ; Les régions russes productrices de charbon perdent des revenus et de la production. Le récent assouplissement des sanctions imposées par l'Union européenne sur le commerce maritime du charbon pourrait apporter un certain soulagement au secteur, mais les lignes ferroviaires, artère de transit cruciale, restent bloquées (alors que les ports d'Extrême-Orient sont également confrontés à des volumes de fret plus élevés et, en partie à cause de la mobilisation , un manque de main-d'œuvre). Ce n'est pas un problème entièrement nouveau, mais les sanctions sur le transfert de technologie l'ont aggravé en ralentissant le développement ferroviaire, en mettant en péril le stock existant de wagons ferroviaires modernes et en forçant la Russie à importer des composants d'une importance cruciale pour ses industries d'Asie au lieu d'Europe.

Les exportateurs demandent donc des remises aux chemins de fer russes (RZhD). Pourtant, Russian Raiñways connaît déjà des difficultés financières et compte sur les transferts fédéraux pour mener à bien son ambitieux programme d'investissement d'un billion de roubles. Le gouvernement, quant à lui, essaie de répartir la charge sur les régions, les entreprises et les citoyens : il a recommandé une hausse des tarifs de l'électricité pour les utilisateurs industriels dans les régions de Kemerovo et d'Irkoutsk (une mesure que Kemerovo a déjà franchie), une charge considérable sur les gros consommateurs d'électricité. industries, et a incité RZhD à augmenter le prix de ses billets.

Les hausses de prix et de tarifs créent des frictions visibles, mais ne seront pas une solution à long terme. Dans un avenir prévisible, la question du type de fret à privilégier restera ouverte. Une analyse récente du Center for Strategic Development (CSR) a révélé que tant que les capacités sont faibles, donner la priorité au charbon est le choix le moins efficace : les transferts de conteneurs génèrent huit fois plus de revenus que le charbon, et les biens métallurgiques sont également plus rentables. Dans le même temps, la concentration de l'industrie charbonnière et son pouvoir de lobbying modifient le calcul. L'industrie du charbon comprend des poids lourds ayant des liens présumés avec le crime organisé, tels que les propriétaires de Kuzbassrazrezugol, Iskander Makhmudov et Andrey Bokarev, tandis que Sergey Tsivilev, le gouverneur de Kuzbass, la principale région productrice de charbon de Russie, est lié au cousin de Poutine par alliance. Donner la priorité au charbon, bien qu'économiquement insensé, peut sembler politiquement un bon choix.

Une autre histoire similaire se déroule dans les régions côtières de Russie, où les entreprises sont confrontées à une redistribution des quotas de pêche en vertu d'un projet de loi parrainé par le gouvernement récemment adopté par la Douma. Le secteur ne manque pas de poids lourds politiques : des personnes liées à certains des oligarques les plus influents de Russie, Arkady Rotenberg et Gennady Timchenko y ont accumulé des intérêts depuis le début de la réforme de l'industrie en 2016. Le projet de loi, qui a passé sa première lecture en octobre, retirer et redistribuer une part importante des quotas lors des enchères et réviser les obligations d'investissement pour soutenir les chantiers navals nationaux en difficulté. Ces changements sont nécessaires, selon les partisans du projet de loi, pour accroître l'efficacité d'un secteur d'importance stratégique et aider à soutenir une industrie en difficulté en raison des sanctions internationales. Le gouvernement prévoit également de lever un total de 500 milliards de roubles de revenus et d'investissements supplémentaires – une somme importante à un moment où les fonds de développement du budget fédéral sont réduits.

Mais les gouverneurs d'Extrême-Orient et les organisations de pêcheurs ont vivement critiqué le projet de loi après sa première lecture. Ils ont souligné que cela éviscérerait probablement les petites et moyennes entreprises qui ne seraient pas en mesure d'obtenir le montant de prêts nécessaire pour soumissionner pour des quotas et acheter des navires, permettant essentiellement aux grandes entreprises d'engloutir davantage d'actifs dans les régions. Les entreprises payant des impôts localement fermeraient ; les colonies de pêcheurs se dépeupleraient. Les députés de la Douma ont déposé des amendements au projet de loi, proposant de supprimer ou de reporter ses parties les plus controversées. Certaines d'entre elles ont été adoptées en dernière lecture, le plus souvent, semble-t-il, pour rassurer des régions inquiètes sur leurs recettes fiscales. Mais surtout, une demande de report de l'entrée en vigueur du projet de loi a été rejetée.

La lutte pour le secteur de la pêche n'est pas seulement un autre exemple de conflit entre les régions et le gouvernement central ; il montre également comment les problèmes et les nécessités suscités par les sanctions et l'accent mis par le gouvernement sur l'armée peuvent créer des possibilités pour les acteurs commerciaux dominants de promouvoir leurs intérêts.

Débordé

Un point commun à ces conflits est qu'ils découlent des priorités du gouvernement fédéral. À l'heure actuelle, ceux-ci semblent immuables. Pariant sur une guerre continue pour épuiser l'Ukraine et ses partisans occidentaux, le gouvernement a à la fois choisi de donner la priorité aux dépenses militaires et de sécurité dans le budget fédéral et a accepté les coûts à long terme que cela infligera à l'économie. Elle oblige les régions et les élites économiques à partager le fardeau.

Ces conflits, à mesure qu'ils prolifèrent, s'ajouteront aux nombreux problèmes préexistants des gouvernements régionaux. Leur fardeau est déjà énorme. En un an seulement, ils ont dû mener (et financer en partie) la mobilisation militaire, maintenir les usines en activité et veiller à ce que leurs régions ne soient pas confrontées à des pénuries critiques de produits. Tout cela après des années de lutte contre une pandémie.

On ne sait pas si les gouverneurs russes, dont la plupart sont des fonctionnaires fédéraux nommés à ce poste, ont les moyens de naviguer dans ces conflits. Le système de gouvernance de la Russie, avec sa centralisation budgétaire et politique en croissance constante au cours des deux dernières décennies, est construit autour du principe de responsabilité envers les supérieurs plutôt qu'envers les électeurs. Il a peut-être été rendu plus efficace par les réformes poussées par le Premier ministre Mishustin au cours des deux dernières années, mais il n'a pas évolué pour gérer des crises d'une telle ampleur. L'argent se resserre. Plusieurs régions ont fait face à une baisse notable des recettes fiscales — qui se poursuivra probablement en 2023 — et beaucoup ont adopté des budgets déficitaires.

Plusieurs gouvernements régionaux demandent maintenant le pouvoir d'infliger des amendes aux citoyens et aux entreprises pour ne pas avoir mis en œuvre les décisions du soi-disant «siège opérationnel». Ces organes, où siègent les responsables régionaux de la fonction publique et de la sécurité, ont été créés pour exécuter les décrets de Poutine de septembre sur l'introduction d'éléments de loi martiale dans la plupart des régions russes, et assurer la «stabilité économique» et les «besoins de l'armée». Bien que la principale justification de ceux-ci puisse être des pouvoirs supplémentaires pour réprimer les manifestations populaires, on ne sait toujours pas comment ces pouvoirs seront utilisés. Il reste à voir si les fonctionnaires ou le personnel de sécurité ont le dessus ; en tout état de cause, ces lois risquent de créer de nouvelles incertitudes – plutôt que de les résoudre – à un moment où l'expropriation aidée par les services de sécurité reste une préoccupation croissante. 

Le gouvernement russe aborde les problèmes créés par la guerre d'une manière similaire à la façon dont il a abordé la crise du COVID-19. À l'époque, comme aujourd'hui, les gouverneurs étaient théoriquement habilités à gérer la crise, en gardant à l'esprit le profil de risque spécifique de leurs régions, mais ils devaient chercher des indices – et de l'argent – auprès du gouvernement fédéral. Comme auparavant, cela se fera probablement par l'intermédiaire du Premier ministre Mikhail Mishustin ou du maire de Moscou Sergey Sobianine, tous deux à la tête de deux organes de coordination distincts aux responsabilités qui se chevauchent. À l'époque, comme aujourd'hui, les intérêts politiques à court terme du gouvernement fédéral l'emportaient sur les considérations de politique publique.

Ensuite, alors que les résultats politiques allaient de mauvais à désastreux, le Kremlin semblait satisfait de la façon dont le système préservait largement la stabilité politique. Mais cela était principalement dû à une constellation chanceuse d'argent fédéral abondant, à l'indifférence envers le nombre de morts de la pandémie et au sentiment général qu'après la panique des premiers mois, les autorités ont mieux maîtrisé la situation. Maintenant, cependant, il y a plus de points de friction, moins d'argent à répartir et une crise avec des résultats de plus en plus imprévisibles et des coûts qui montent en flèche. Cela ne signifie pas qu'une révolution ou un coup d'État est en préparation, mais si le système s'avère incapable de gérer ces conflits, il sera plus difficile pour les fonctionnaires de remplir leurs deux rôles principaux : observer et mettre en œuvre les priorités fixées par le gouvernement fédéral gouvernement; et garder les conflits internes sous le couvercle.

Traduit et publié avec l'aimable autorisation de Riddle Russia. L'article original est à découvrir ICI