Grands électeurs : les États-Unis aboliront-ils leur collège électoral ?

À chaque élection présidentielle américaine, lorsque triomphe un candidat qui ne dispose pas du plus grand nombre de voix et dont on ne souhaitait pas la victoire, on surligne la contradiction entre le vote populaire et la désignation par le peuple des grands électeurs, ces derniers élisant le président et le vice-président. Le 11 janvier dernier, le démocrate Steve Cohen a déposé à la Chambre des représentants une proposition de résolution conjointe en vue d’amender la Constitution pour abolir le collège électoral.

En 2016, Donald Trump avait remporté l’élection avec 304 voix contre 227 pour Hillary Clinton, mais avec près de 3 millions de votes de moins que sa rivale. En son temps, John F. Kennedy avait soutenu les principes sur lesquels repose l’actuel système. La proposition de résolution n’a que peu de chances d’être adoptée en l’état actuel des rapports de force.

Le suffrage direct n’aurait pas empêché Trump de gagner en 2016

D’emblée, il importe de défaire l’opinion répandue, d’ailleurs entretenue par nombre de médias, disant que le candidat qui obtient le plus de voix tout en perdant l’élection l’aurait remportée en cas de scrutin direct. Les candidats jouent selon les règles du jeu, ne faisant quasiment pas campagne dans les États déjà acquis à leur parti ou à celui du rival, et se concentrent sur les États indécis, les fameux swing states ou États pivots. En 2016, les deux candidats s’étaient focalisés sur les 11 États disputés, ainsi que sur l’Arizona, où avaient eu lieu près de 94 % de leurs évènements de campagne (375 sur 399) ; et un peu plus de 68 % de ces rendez-vous s’étaient déroulés dans 6 États.

Donald Trump avait choisi de mener une campagne plus marquée en Floride (29 grands électeurs) qu’Hillary Clinton, sachant qu’il serait trop difficile de convaincre les Californiens (55 grands électeurs) que sa rivale n’avait pas besoin de courtiser. Dans un cadre de suffrage direct, les candidats auraient ciblé l’électorat autrement, et Donald Trump aurait peut-être tout de même obtenu la majorité des votes, ce que constatait le Washington Post, à tendance démocrate, après l’élection. En Californie, les électeurs partisans d’un candidat républicain se déplacent moins pour voter que ceux de Floride où le résultat est bien plus incertain que sur la démocrate côte ouest. Si Hillary Clinton a été portée en tête du vote populaire, son intention était d’avoir le plus de grands électeurs, et sa présentation du résultat comme relevant de l’injustice se situait surtout dans une posture visant à délégitimer son rival qui avait gagné en jouant selon les mêmes règles qu’elle. Un propos martelé à cette fin durant tout le mandat de Trump. Cependant, hormis la posture politicienne, la contestation de ce mode de scrutin ne peut se faire sans chercher à comprendre les raisons de ce système qui, dans l’esprit originaliste, voulait éviter la tyrannie de la majorité.

Une démocratie oui, mais une république fédérale constitutionnelle

En octobre dernier, le sénateur républicain Mike Lee s’était attiré les foudres des démocrates en affirmant que l’objectif du pays était non pas la démocratie, mais la liberté, la paix et la prospérité. Un porte-parole de l’élu avait précisé son propos en citant James Madison, le quatrième président de l’Union et l’un des Pères fondateurs : « Les démocraties ont toujours donné un spectacle de turbulence et de discorde ; elles ont toujours montré leur incompatibilité avec la sécurité personnelle ou les droits de propriété. » En réalité, le propos de Lee ne ressuscitait pas scandaleusement une doctrine oubliée ; elle est encore défendue par divers penseurs, notamment de l’Heritage Foundation, et élus, essentiellement républicains, mais aussi par des démocrates. Toutefois, il ressort de ses écrits que Madison ne dénonçait pas la démocratie, mais la « démocratie pure ».

Si les États-Unis sont qualifiés de démocratie, ils sont plus précisément une république fédérale constitutionnelle. D’ailleurs, c’est ainsi qu’est présenté le régime politique par l’ambassade américaine en Argentine. Dans le débat politique, on relèvera les propos du démocrate John F. Kennedy, alors sénateur, qui avait affirmé : « Chaque État est maître de ses grands électeurs. La façon dont fonctionne le système est la suivante : nous faisons campagne dans cinquante États et les voix des grands électeurs de l’État appartiennent au parti qui a gagné dans cet État. Si nous voulons changer le système, il me semble que cela porterait un coup sévère aux droits des États. Cela mettrait un terme à ces droits et transformerait le pays en une seule grande entité » (1). Car l’une des craintes des Pères fondateurs était que la tyrannie de la majorité exprimée par le vote populaire revînt à nier la diversité d’un pays fédéral.

La hantise de la tyrannie de la majorité

Il y a deux ans, plusieurs articles ont paru dans les pages opinion du quotidien USA Today quant à l’abolition du collège électoral. L’un des plus marquants est intitulé de façon provocatrice « Les ruraux américains deviendraient des serfs si nous abolissions le collège électoral ». L’auteur, Trent England, rappelle que les Pères fondateurs avaient prévu un système de poids et contrepoids, le checks and balances. Ce principe de séparation des pouvoirs avait été étendu par eux au processus électoral afin d’éviter la tyrannie des États les plus peuplés sur les autres par le vote populaire. England souligne le fait que l’Amérique rurale fournit quasiment toute la nourriture, le métal, le coton, le bois de construction, les énergies fossiles et alternatives en échange d’un prix honnête ; mais il ajoute que l’histoire montre que les citadins ont une tendance à l’exploitation des ruraux, et convoque des exemples historiques tels que celui des Hilotes asservis aux Spartiates, travaillant la terre pour eux sans bénéficier de droits politiques, ce à quoi reviendrait presque dans la pratique une domination électorale des États très peuplés, si l’on omet la représentation des États au Sénat fédéral.

L’auteur concède que le principe du vote populaire est séduisant, mais rappelle une citation attribuée à Benjamin Franklin parlant de deux loups et un agneau votant pour décider du repas. Il ajoute que le collège électoral s’inscrit dans la volonté de contenir le risque de tyrannie de la majorité, à l’instar de la séparation des pouvoirs ou du Bill of Rights. Si le collège électoral rend plus difficile l’obtention de la victoire, c’est parce qu’il requiert des équilibres géographiques pour protéger les Américains qui ne seraient sinon pas entendus. On nuancera toutefois ce propos en soulignant que les candidats ne font vraiment campagne que dans les swing states, et non dans tous les États ruraux déjà acquis.

Cette préoccupation des Pères fondateurs renvoie toujours à l’Antiquité. Ils avaient d’ailleurs exprimé leur philosophie dans 85 articles et essais regroupés sous le nom de Federalist paperssous le pseudonyme commun Publius, en référence au consul romain qui assit la République naissante après la chute de la tyrannie des Tarquin. Leur souhait était que le Président fût élu via un mode de scrutin permettant la représentation de la nation et de la fédération, afin que la tyrannie n’écrasât point les petits États. Dans le Federalist No. 63, Madison mentionne les dérives de la démocratie athénienne, non pondérée, qui un jour exige que Socrate boive de la cigüe avant de lui élever des statues. Si à l’origine, le collège devait mieux discerner que le peuple (Federalist No. 68), aujourd’hui les grands électeurs suivent majoritairement la règle du winner takes all (le vainqueur remporte tout), et 24 États exigent de leurs grands électeurs qu’ils suivent le vote populaire. Mais le principe demeure : le président est élu par les citoyens des États. Et avec des votes davantage diversifiés géographiquement que sa rivale, Donald Trump a davantage représenté les États en jouant selon les règles de ce jeu.

Dans De la démocratie en Amérique, Alexis de Tocqueville constate les risques de tyrannie d’un État sur les autres : « Je suppose encore que l'un des États confédérés ait acquis une assez grande prépondérance pour s'emparer à lui seul du pouvoir central ; il considérera les autres États comme ses sujets et fera respecter, dans la prétendue souveraineté de l'Union, sa propre souveraineté. On fera alors de grandes choses au nom du gouvernement fédéral, mais, à vrai dire, ce gouvernement n'existera plus. » Une élection au suffrage universel direct reviendrait pareillement à nier la fédération, et accroîtrait considérablement les pouvoirs déjà augmentés du président, même dans un contexte de checks and balances.

Abolir le collège électoral offrirait un pouvoir électoral au Gouvernement

Dans un article publié dans USA Today en 2019 en réponse à celui de Trent England, Tara Ross met en garde contre l’abolition du collège électoral en annonçant d’emblée la couleur : « Tuer le collège électoral serait invitation faite à Trump, aux futurs présidents à truquer leurs réélections ». Ross se demande pourquoi les démocrates tentent de l’abolir, alors que cela pourrait permettre au Président Trump et ses successeurs de contrôler l’élection, ce que le Gouvernement fédéral ne peut actuellement pas faire puisque les États organisent eux-mêmes les votations. Sans que l’on puisse alléguer d’un souhait de Trump de frauder – sauf en ne fournissant pas l’information de manière objective -, la question soulevée par l’auteur est pertinente, et les États pourraient ne pas être les seuls perdants.

Parallèlement à la proposition de résolution du représentant Steve Cohen, 15 États et le District de Columbia (Washington, D.C.) ont signé depuis 2006 un accord en vue d’obtenir le suffrage direct pour l’élection présidentielle, le National Popular Vote Interstate Compact. Il est censé entrer en vigueur lorsqu’il y aura assez d’États pour représenter l’équivalent de la majorité absolue des grands électeurs, 270. Mais il faudrait amender la Constitution, ce qui nécessiterait que les deux tiers des chambres du Congrès et, ensuite, les trois quarts des États l’adoptent. La proposition de résolution sera confrontée aux mêmes exigences.

Selon un sondage Hill-HarrisX de mars 2019, 60 % des démocrates veulent l’abolition du collège électoral tandis que 20 % souhaitent sa préservation. En septembre dernier, un autre sondage Hill-HarrisX faisait ressortir que 51 % des Américains souhaitaient sa suppression alors que 49 % se prononçaient en faveur de son maintien.

Jean Degert

1. Les élections présidentielles aux États-Unis, Nelson W. Polsby & Aaron Wildavsky, Economica, 1980, p. 277