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Donald Trump Xi Jinping guerre commerciale entre les Etats-Unis et la Chine
Donald Trump Xi Jinping guerre commerciale entre les Etats-Unis et la Chine
©NICOLAS ASFOURI / AFP

Bras de fer

Et le bilan de la guerre commerciale initiée par Trump avec la Chine n’est... pas fameux

Alors que Joe Biden pourrait revenir sur l'accord commercial entre les Etats-Unis et la Chine, le mandat de Donald Trump aura été marqué par une stratégie offensive vis-à-vis des autorités chinoises. Quel est le bilan de la politique de Donald Trump sur le front de la guerre commerciale avec la Chine ?

Iana Dreyer

Iana Dreyer

Iana Dreyer est Fondatrice de Borderlex.net, le site d'information leader sur la politique commerciale en Europe. 

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Mathilde Velliet

Mathilde Velliet

Mathilde Velliet est spécialisée en civilisation américaine (École normale supérieure de Lyon) et en politique étrangère chinoise (Sciences Po Paris). Elle est l’auteure de deux mémoires de recherche sur les États-Unis et traite régulièrement des enjeux stratégiques de la relation sino-américaine. Elle a notamment publié pour l’Ifri : « La guerre commerciale sino-américaine : quel bilan à l’issue de la présidence Trump ? » (novembre 2020) et « Doing Business in China: European Companies’ Misadventures in the PRC » (octobre 2020), co-écrits avec Laurence Nardon.

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Atlantico.fr : Donald Trump a présenté son plan de guerre commerciale avec la Chine afin de rétablir la balance commerciale entre les deux pays. Il visait à mettre à genoux la Chine en imposant des droits de douane de 25 % des importations sur de nombreux produits. A-t-il réussi à atteindre ses principaux objectifs économiques ? Y-a-t-il eu des éléments de réussite du côté américain ?

Iana Dreyer : Globalement non. L’objectif principal de l’administration Trump était de réduire le déficit commercial bilatéral avec la Chine et cela a échoué, malgré les droits de douane. La plupart des économistes estiment, de toute façon, qu’une focalisation sur in déficit commercial bilatéral ne fait pas sens au niveau économique.

Il y a d’autres enjeux, d’ailleurs partagés avec l’Union européenne, à l’égard du capitalisme d’Etat chinois qui entraine beaucoup de distorsions dans l’économie mondiale. Cette question-là est une préoccupation de fond qui existait avant Trump et n’a pas été vraiment résolue. Une réponse partielle a été proposée dans l’accord Phase 1 conclu entre les administrations de Trump et Xi Jinping en février 2020. Les Chinois ont promis – du moins sur le papier - de ne pas procéder à des transferts forcés de technologie pour les investisseurs étrangers. C’est une victoire partielle, mais il n’y pas de victoire sur les autres sujets. Notamment rien sur la manière de discipliner les subventionnements massifs à l’industrie et discipliner le comportement des entreprises étatiques chinoises.

Mathilde Velliet : L’escalade tarifaire de 2018-2019 lancée par l’administration Trump a effectivement permis la signature d’un accord en janvier 2020 : l’accord de Phase Un, par lequel la Chine s’engageait notamment à acheter 200 milliards de dollars supplémentaires de biens et services américains d’ici fin 2021. Mais cette réussite est très relative, d’abord car ces concessions chinoises ont été obtenues au prix de dommages collatéraux importants côté américain, et ensuite car elles sont loin d’avoir été respectées depuis la signature de l’accord. En partie à cause de la pandémie, les chiffres des achats chinois de biens américains en 2020 sont en effet largement inférieurs à ce qui avait été conclu : ils ne représentent que 58 % des objectifs à un an. Il est toutefois trop tôt pour juger des conséquences à long terme de cet accord, qui pourraient être plus positives sur d’autres volets comme la propriété intellectuelle ou les transferts forcés de technologies.

Comment s’est portée l’économie Américaine durant ces batailles commerciales ? Les entreprises du pays ont-elles récupéré plus de marchés ? Les salariés et les consommateurs ont-ils éprouvé le conflit ?

Iana Dreyer : Il y a évidemment des gagnants et des perdants. Le Mexique voisin y gagne par une relocalisation des chaines de valeur. Certaines entreprises américaines sont contentes mais beaucoup d’autres, notamment des PME, y ont perdu car les coûts ont beaucoup augmenté. Les agriculteurs américains ont également perdu le marché chinois suite aux rétorsions chinoises et ça sera difficile à rattraper.

Plus globalement la politique de Trump n’est vraiment pas un gain pour les Etats-Unis. Ils se sont attaqués à la Chine en solitaire, en partie pour d’excellentes raisons, mais ils ont aussi mené une politique protectionniste à l’égard de beaucoup d’alliés. Ils se sont retirés du partenariat transpacifique TPP, conclu par Obama en 2016. Les onze autres signataires restants, dont le Japon, ont signé l’accord entre eux. Ils ont aussi signé, avec d’autres pays, le Regional Comprehensive Economic Partnership, un accord majeur incluant la Chine. Les entreprises américaines ont perdu à ce jeu en Asie, et l’influence américaine dans la région a pris un coup.

Mathilde Velliet : Plusieurs études ont montré que ce sont principalement les entreprises et les consommateurs américains qui ont payé les frais des tarifs douaniers. On estime que la guerre commerciale a fait perdre environ 300 000 emplois américains, et 1700 milliards de dollars aux actions des entreprises américaines. Certains secteurs, comme l’agriculture, ont été particulièrement touchés par les représailles chinoises qui leur ont fait perdre presque totalement leur accès au marché chinois en imposant des tarifs douaniers très élevés. Bien sûr, certaines industries (notamment de l’acier et l’aluminium) ont largement bénéficié des nouveaux droits de douane, mais la guerre commerciale n’a pas provoqué de rebond de l’industrie manufacturière américaine, comme l’avait promis Trump.

Au final, au regard des chiffres économiques, la Chine sort-elle victorieuse de cet affrontement ? Y a-t-il d’autres bénéficiaires plus indirects ?

Iana Dreyer : Il est difficile de savoir ce qui est attribuable à la guerre commerciale et ce qui est dû à l’effondrement de l’économie internationale en raison de la Covid-19. Mais il y a un mouvement assez clair des multinationales, tant européennes qu’asiatiques et américaines, qui se retirent de Chine au profit de d’autres pays d’Asie du sud-est. C’est une tendance de fond - et je pense qu’elle va rester. Donc l’économie chinoise a perdu un peu mais, après un bref recul au début de la pandémie, elle a connu un rebond impressionnant en 2020 et a pu permettre à d’autres pays de continuer à exporter. De manière étonnante, le montant des exportations européennes vers la Chine notamment est resté stable l’année dernière.

La guerre commerciale a bénéficié à l’Europe. En fin d’année dernière, un accord d’investissement a été signé entre l’UE et la Chine qui, sur le principe, ouvre certains marchés aux investisseurs européens et leur donne des avantages dans certaines industries comme l’automobile. Il y a aussi des avancées sur le sujet de la transparence dans les subventions à l’industrie et des disciplines sur le comportement commercial des entreprises d’Etat, là où l’administration Trump n’avait pas réussi. 

Les négociations entre Bruxelles et Pékin se tenaient depuis 7 ans sans avancées majeures mais, s’il y a un ‘facteur Merkel’ très important – l’Allemagne était en charge de la présidence tournante du Conseil - il y avait aussi une volonté des Chinois de négocier avec les Européens. L’Europe a déployé une politique plus différentiée envers la Chine que l’administration Trump, insistant sur des rééquilibrages économiques, mais ils n’ont pas lancé une  guerre commerciale. L’Union européenne est le premier marché de la Chine à l’exportation. Mais il me semble qu’il serait une bonne idée de collaborer avec les Etats-Unis sur les dossiers chinois, notamment en vue d’une possible réforme des règles de l’Organisation Mondiale du Commerce à Genève.

Mathilde Velliet : La Chine ne sort pas véritablement victorieuse, juste moins perdante ! Certes, elle a pu en partie compenser la baisse des exportations vers les États-Unis en augmentant ses ventes vers d’autres pays. Mais cette guerre tarifaire s’est ajoutée aux autres facteurs contribuant au ralentissement de la croissance économique chinoise. Elle a aussi entraîné une dépréciation du renminbi par rapport au dollar, et une forte baisse du marché boursier chinois. De plus, certaines entreprises chinoises comme Huawei ou ZTE ont subi de lourdes pertes financières, étant privées de composants essentiels venant des États-Unis ainsi que de l’accès au marché américain.

Les véritables gagnants sont plutôt les territoires vers lesquels Washington et Pékin ont réorienté leurs échanges, comme le Vietnam (qui a vu ses exportations vers les États-Unis augmenter de 35 %), Taiwan, ou encore le Mexique.

La guerre commerciale a-t-elle fait évoluer les relations diplomatiques sino-américaines ? Quelle est la situation aujourd’hui ? L’arrivée de la nouvelle administration démocrate va-t-elle changer la donne ?

Iana Dreyer : La nouvelle administration Biden a promis de travailler avec ses alliés. On attend une attitude beaucoup plus coopérative. Et ce qu’il se prépare aussi c’est une action envers la Chine, en accord avec les alliés, notamment les Européens. Les Etats-Unis ne vont pas être forcément moins durs vis-à-vis de Pékin mais les objectifs ultimes ne sont pas encore très clairs. Visent-ils un découplage complet des chaînes de valeurs et de l’économie chinoise, un découplage partiel ou un ciblage sur insistance sur la réduction de risques de dépendances stratégiques dans des secteurs clés et dans les hautes technologies ?  Donc on ne sait pas trop jusqu’où ils iront en termes de déploiement d’une politique systématiquement hostile. D’autant que les Démocrates veulent travailler avec la Chine sur les questions climatiques. On ne sait pas si Biden va renégocier Phase 1, réduire les droits de douane vis-à-vis de la Chine, et si oui quand et sous quelles conditions.

Il y a aussi la question très politique du travail forcé des Ouighours. Les Américains ont agi assez vite pour limiter les importants qui y avaient recours là où l’Europe agit plus lentement. Le retour des Américains pourrait inciter les Européens à se montrer plus audacieux vis-à-vis de la Chine. Notons que dans l’accord d’investissement avec l’UE, le pays s’est déjà engagé à respecter les règles de l’Organisation internationale du travail sur l’abolition du travail forcé. C’est une réussite diplomatique européenne que l’on pourrait valoriser dans de futurs échanges transatlantiques – surtout pour s’assurer que les engagements chinois ne restent pas lettre morte.

Mathilde Velliet : La guerre commerciale lancée par Trump représente certes une rupture radicale dans la forme – sanctions unilatérales et massives, rhétorique très agressive envers le « voleur » chinois, interdiction de certaines entreprises chinoises aux États-Unis – mais pas un changement de paradigme. Elle est une méthode nouvelle de réponse à des griefs anciens, formulés par les États-Unis depuis deux décennies et aujourd’hui dénoncés avec vigueur par les Démocrates comme les Républicains.

L’administration Biden représentera sans aucun doute un changement de style, avec une approche plus structurée et une volonté d’impliquer davantage les alliés américains et les organisations multilatérales (comme l’OMC). Mais elle conservera une ligne dure vis-à-vis de la Chine, soutenue tant par l’inquiétude bipartisane sur le sujet au Congrès que par l’opinion publique américaine. Plusieurs membres de la nouvelle administration - comme Anthony Blinken (Secrétaire d’État) ou Kurt Campbell (responsable de l’Asie au sein du Conseil de Sécurité Nationale) – ont d’ailleurs déclaré que Trump avait raison dans son diagnostic des pratiques prédatrices de la Chine et dans son approche plus ferme envers Pékin. Durant la campagne, Joe Biden avait d’ailleurs refusé de s’engager à lever les barrières douanières encore en place – et il ne l’a toujours pas fait. Un retour au business as usual est donc peu probable.

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