Et au fait, un conseil départemental, ça gère quoi ?

Atlantico : Deux siècles après leur création, les départements sont encore présents dans le maillage territorial français. Nous les voyons tous les jours affichés sur les plaques d’immatriculation des véhicules et surtout nous allons voter pour nos représentants aux différents conseils départementaux à la fin de la semaine. Si l’on parle beaucoup des Régions, on parle peu des missions des départements, pourriez-vous nous expliquer en quoi consistent-elles ? Que font les élus de ce conseil ?

Christophe Boutin : Effectivement, cette création révolutionnaire destinée à dépecer les provinces d’Ancien régime, et donc à briser leurs identités - identité culturelle, avec un fort sentiment d’appartenance, identité juridique, avec des coutumes propres, et parfois identité linguistique – le département donc, est devenu en 2021 une de nos institutions locales les plus anciennes, si l'on excepte bien sûr nos communes, et il est critiqué ou vanté pour cela.

Ce n'était pas gagné. Lors de la création des départements en 1790, une première proposition déposée par le Normand Jacques-Guillaume Thouret vise à diviser le territoire en carrés égaux, et c’est notamment Mirabeau, estimant que l'on ne peut découper un territoire de manière purement mathématique, et qu'il faut tenir compte de réalités à la fois géographiques et culturelles, qui imposera de respecter les contours des communes. On restera par contre sur la même idée de taille idéale, avec une petite centaine d'entités, et cette formule plusieurs fois répétée selon laquelle l'administré devait pouvoir se rendre en une journée de marche au chef-lieu du département, quand l'agent de l'État devait lui pouvoir faire l'aller-retour en une journée de cheval.

Évoquer ici l'agent de l'État montre bien que si le département a été initialement pensé comme une nouvelle collectivité territoriale, il a très rapidement relevé principalement de la déconcentration, répartition sur le territoire des agents de l'État central, et non de la décentralisation, qui suppose elle un transfert de compétences à des collectivités. Certes, il y avait bien un conseil général, mais il est longtemps resté intégralement sous la tutelle du préfet napoléonien – qui, d'ailleurs, jouait un rôle non négligeable dans l'élection de ses membres. Peu à peu cependant, le département en tant que collectivité territoriale s'est affranchi de cette tutelle, le tournant le plus important ne datant finalement que des années 80, avec le grand mouvement décentralisateur alors initié en France. Mais un mouvement qui allait aussi créer et faire croître une autre collectivité, la région, avec laquelle il entretient des relations ambigües.

Vous preniez le symbole de ces plaques d'immatriculation qui, effectivement, portent le numéro des départements - dont on apprenait dans un passé à la fois proche et bien lointain la liste à l’école primaire. Mais on peut vous faire remarquer, non seulement que ce n’est plus obligatoire, mais encore que certains se font un malin plaisir de faire graver non le numéro de leur département de résidence mais celui de leur lieu de vacances, ou un autre encore. Et vous aurez sans doute remarqué que la plupart de ces plaques d'immatriculation portent aussi, surplombant le numéro du département, le logo - généralement atroce de mauvais goût - de la région dont ils font partie.

Pourquoi parle-t-on peu du département et des élections départementales dans cette dernière ligne droite électorale de juin 2021, et beaucoup des élections régionales ? Plusieurs éléments se combinent pour expliquer cela. Parce que le département de 2021 semble toujours être celui de 1790, ce qui est pourtant vrai territorialement, mais faux pour tout le reste. Parce que, si les deux collectivités peuvent être prises en main par les « barons locaux » d’une « nouvelle féodalité », les présidents de région sont plus des personnages qui ont eu ou qui se destinent à un destin national, et qui captent forcément l'attention des médias. À plus forte raison lorsque ces élections prennent place une année avant l'élection présidentielle et que certains candidats aux élections régionales font de leur réussite locale la garantie de leur candidature nationale. Enfin, parce que l’élection d’un conseiller départemental dans son canton,  ou même la bascule d’un bord politique à l’autre d’un département, ne sauraient avoir le retentissement du virage d’une de ces « grandes régions » qui égalent en démographie ou en PIB certains États membres de l’Union européenne.

La part d’autonomie fiscale de ces entités semble peu importante, est-ce une réalité ? Y-a-t-il une disparité importante par rapport à la région ? Pourquoi est-il peu important pour certains politiques et citoyens ?

Christophe Boutin : En volume d’argent brassé, le budget des départements tourne actuellement autour d’un peu plus de 74 milliards d'euros par an, quand celui des régions est d'à peu près 35 milliards d'euros par an. Mais le premier chiffre est à diviser par 94, le second par 18, et, surtout, les dépenses du département sont largement des dépenses contraintes, sur lesquelles il a finalement relativement peu de marges de manœuvre. Plus de la moitié du budget départemental (52%) est ainsi consacrée aux dépenses sociales ; la voirie, les collèges et le service départemental d'incendie et de secours représentent 16 % ; et si l’on excepte les 17 % des dépenses de personnel, il reste 15 % du budget départemental pour les transports scolaires, le sport ou la culture. Le département comme collectivité territoriale est en fait très largement un guichet de distribution des politiques étatiques : celui de l'hébergement des personnes âgées, des allocations individuelles de solidarité, ou de la protection de l'enfance. Cette dernière lui pose d’ailleurs aujourd'hui des problèmes qui démontrent son incapacité à décider seul. En effet, 40.000 mineurs non accompagnés, étrangers ayant pénétré illégalement sur le territoire et pris en compte par les services sociaux, se trouvent aujourd’hui en France, une catégorie qui a été multipliée par 30 ou 40 en dix ans, avec un coût par mineur de 50.000 € par an, ce qui fait 2 milliards d'euros par an essentiellement à la charge des départements, sans que ces derniers n’y puissent rien, à part se plaindre.

Certes, la région intervient elle aussi dans des domaines contraints, comme les lycées, l'enseignement supérieur ou la formation professionnelle, mais, dans cette dernière par exemple, peut mener des politiques différentes. Son plus gros poste budgétaire est celui des transports, notamment avec le ferroviaire, mais là aussi elle peut avoir ses propres choix, partiellement au moins. Dotée d'une compétence dans le domaine économique, les régions mènent une politique de soutien et  d'innovation, promeuvent le tourisme. Et si elles ne consacrent jamais que 2,5 milliards d’euros par an au développement économique, quand on vient de voir un chiffre presque équivalent pour un seul poste des dépenses sociales des départements, elles ont là encore une vraie marge de manoeuvre. Enfin, les régions assurent la gestion des fonds européens, et peuvent bénéficier directement  - si tant est que leurs services réussissent à monter des dossiers corrects dans les temps – de ces sommes versées au budget de l'Union européenne par les États et que cette même Union redistribue ensuite en passant par-dessus la tête de l’échelon national.

Il y a une dizaine d’années, Nicolas Sarkozy alors Président de la République avait lancé un conseil territorial pour entamer une fusion des conseils départementaux et régionaux. Cette initiative fut supprimée sous la présidence de François Hollande, mais nous font nous demander si le seul avenir du département n’est-il pas un effacement certain devant les autres entités ? L’échelon départemental est-il trop grand pour un administré ou trop petit pour une notion de synergie entre plusieurs entités ?

Christophe Boutin : Effectivement, et je ne sais plus s’il était prévu alors que le conseiller territorial vienne le matin voter les décisions du conseil départemental et l'après-midi celles du conseil régional, ou l'inverse. Mais dans tous les cas, ce qui était révélateur, il n'y avait pas de fusion entre les deux entités dans une nouvelle collectivité, mais bien maintien de deux collectivités territoriales distinctes, avec des compétences distinctes. On l'aura constaté dans l'énumération que nous avons donnée, la « décentralisation à la française » à en effet cherché par-dessus tout à éviter à ce qu'une collectivité territoriale puisse apparaître comme étant hiérarchiquement supérieure à une autre, ce rôle étant bien sûr réservé à l'État. Pour cela, on a distribué des compétences différentes aux collectivités : pour prendre l'exemple de la région et du département, nous avons indiqué qu’allait à ces derniers la responsabilité des collèges et à la région celle des lycées : ainsi, il n'y a pas de tutelle d'une collectivité sur une autre.

Quant à la mort du département, on l’a annonée très régulièrement, et notamment quand on a créé la région, puis transféré de nouveaux pouvoirs à cette collectivité. À chaque fois s'est posée la question de savoir si les départements correspondaient encore à une réalité, ou s'ils ne devaient pas disparaître, absorbés par des régions qui semblaient la résurrection de ces provinces contre lesquelles ils avaient été conçus. Mais « la France du seigle et de la châtaigne » dont parlait le doyen Vedel en évoquant le Sénat, résistante et enracinée, est aussi très largement présente au sein des assemblées départementales – dont, d'ailleurs, nombre de sénateurs ont fréquenté les travées avant d'être envoyés siéger à l'institution nationale par les grands électeurs -, et tous les réformateurs s’y sont cassées les dents

Cette disparition est rendue d'autant plus difficile aujourd’hui que, tandis que le département offre petit à petit, au fil des siècles, une certaine identité territoriale à ses habitants, la dissolution des régions dans de grandes entités rassemblant tout et n'importe quoi - et notamment des gens qui ne souhaitent pas vivre ensemble – interdit ce sentiment de commune appartenance. Pour quelques rares régions comme la Normandie, dont l'identité est une évidence, que penser en effet d'un conglomérat comme Nouvelle Aquitaine, ou d'un Grand Est qui mêle contre leur gré les Alsaciens, les Lorrains et la Champagne-Ardenne ? On voit même de nos jours des départements, proches par leurs identités et se sentant perdus dans ces entités devenues trop grandes, penser à fusionner pour retrouver cet ancrage qu’apprécient leurs populations. Il ne semble donc pas que le département soit actuellement une collectivité menacée. Mais on aurait pu dire la même chose de l’ENA…

Propos recueillis par Vincent Pons