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La france a besoin d'un choc de simplification.
La france a besoin d'un choc de simplification.
©Reuters

Mille-feuille

Empilement de normes et de lois jamais appliquées : l'autre choc de simplification dont la France a besoin

Se tiendra mercredi 23 octobre à l’Élysée une réunion interministérielle pour faire le bilan du "choc de simplification" administratif prôné par François Hollande au début de son mandat.

Philippe Blacher

Philippe Blacher

Philippe Blacher est professeur de droit constitutionnel à l'université Jean Moulin Lyon 3 et il dirige le centre de Droit constitutionnel. Il est également l'auteur du livre Droit Constitutionnel aux édition Broché.

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Atlantico : Au début de son mandat, François Hollande prônait un choc de simplification. Pourtant, 517 propositions de loi et 120 projets de loi on été déposés à l'Assemblée nationale depuis 2013 pour 71 adoptés. Toutes ces lois seront-elles concrètement appliquées ? Combien de décrets d'application sont prononcés chaque année ?

Philippe Blachèr : Vous connaissez l'adage selon lequel « Nul n'est censé ignorer la loi ». Comment avoir une connaissance, même superficielle, des textes en application lorsque le rapport de la mission de lutte contre l'inflation normative, rendu au printemps 2013, évalue le stock des normes à près de 400 000 ? Le poids de ces chiffres imposerait un « choc de simplification » ! Annoncé par le président de la République au printemps 2013, cette ambition signifie que les pouvoirs publics entendent lutter contre la prolifération des textes juridiques, en particulier des lois. Concrètement, il s'agit de réduire le nombre de règles juridiques en vigueur et de tenter de procéder à une simplification du droit, au nom de la sécurité juridique et de la clarté.

Montaigne disait déjà qu’il y avait « autant de lois en France que dans le monde entier ». Un rapport de la mission de lutte contre l'inflation législative publié en mars 2013 dénonçait une « incontinence normative » qui "freine l'action" et "le passage progressif d’un Etat de droit à un état de paralysie par le droit". Comment cette inflation législative se crée-t-elle ? Rend-t-elle tout simplement la France irréformable ?

En réalité, les majorités politiques sont impuissantes face à cette inflation normative. Toute grande réforme sociale, fiscale, économique, environnementale passe nécessairement par une loi, à défaut par un décret telle la réforme sur les rythmes scolaires, décidée unilatéralement par le ministre Vincent Peillon. Le phénomène n'est pas nouveau : depuis la IIIème République, les juristes évoquent la « crise de la loi » pour résumer la banalisation de la règle de droit qui perd de sa généralité, de son prestige et, plus grave, de sa substance !

Un double phénomène récent tend toutefois à se développer. D'abord, celui de la législation émotionnelle. Adoptée à chaud pour répondre ponctuellement à un thème médiatisé ou à une crise (exemple : la loi relative à la transparence de vie publique en réponse à l'affaire Cahuzac ; prochainement, la loi sur l'interdiction de l'ouverture des magasins le dimanche), les lois émotionnelles confirment que la règle de droit a moins vocation à régler durablement un problème concret de la vie en société que de véhiculer de la communication politique. Ces lois sont bâclées, mal rédigées et elles ne répondent pas à une demande sociale légitime.

Ensuite, trop de lois réglementent des situations qui n'avaient pas besoin de l'être. On pourrait appeler ces lois, des lois « superfétatoires » : les lois mémorielles, par lesquelles le législateur réécrit l'histoire, en sont un exemple connu. Mais que dire de la loi sur les ascenseurs ? De celle qui impose aux propriétaires de piscines privées de mettre un dispositif de protection de sécurité ? De celle qui réprime le partage des fichiers sur internet, au nom de la protection des droits d'auteurs ? Bref, la volonté de normer n'a plus aucune limite !

Quant aux chiffres de 2013, ils se situent dans la moyenne sous la Vème République. Les lois ne diminuent pas ; elles s'ajoutent au stock ! Et chaque loi génère sa propre production législative : ainsi la loi sur le régime de l'auto-entrepreneur a connu pas moins de onze modifications législatives entre 2009 et 2013 !

Les bonnes intentions juridiques sont-elles traduisibles dans les faits ?

Deux grandes réformes ont été inscrites en 2008 dans la Constitution afin d'améliorer sensiblement le nombre et la qualité de la production normative. Un premier effort notable est réalisé depuis la mise en place d'études d'impact accompagnant les projets de loi. Obligatoires pour les projets de lois, ces études d'impact servent à anticiper le coût, la nécessité et les mesures d'application des dispositions législatives. Dans son esprit, le dispositif devait servir à réduire l'inflation législative et à améliorer la qualité de la loi. En pratique, ces études d'impact sont décevantes. Elles ressemblent trop souvent à un exposé des motifs : rédigées par l'exécutif, les études d'impact servent à justifier la loi portée par tel ou tel ministre et elles ne prennent pas suffisamment en compte les éventuelles contributions de l'opposition ou des citoyens intéressés. 

Un second effort a été d'améliorer la procédure législative suivie au Parlement en donnant du temps de réflexion aux législateurs. L'article 42, alinéa 3, de la Constitution prévoit qu'un délai de six semaines doit séparer le dépôt d'un texte sur le bureau d'une assemblée de son inscription à l'ordre du jour. Cette mesure revalorise le Parlement qui retrouve sa mission première : bénéficiant de temps, l'assemblée prend connaissance d'un texte pour l'apprécier, le discuter, l'amender... Mais là encore, cette procédure est souvent écartée par l'exécutif qui dispose de prérogatives lui permettant d’accélérer la procédure législative (on se souvient de la fronde sénatoriale face au gouvernement qui utilise le vote bloqué pour accélérer les débats en vue d'adopter le projet de loi sur l'emploi au printemps 2013). Lors de la session 2012-2013, 90 textes ont été définitivement adoptés à l'Assemblée nationale, dont 40 ayant fait l'objet d'une procédure accélérée.

Le droit européen vient également produire de nouvelles normes qui se superposent aux normes nationales. Dans ces conditions, le Parlement produit-il toujours une pensée politique ou n’est-il plus qu’une chambre d’enregistrement pour des prescriptions techniques ?

L'exigence de technicité frappe autant le droit français que le droit de l'Union européenne. Mais l'influence du droit européen marque une vraie rupture avec le modèle classique de production des normes : des textes, souvent très techniques, longs, rédigés dans un vocabulaire abscons, issus d'instances supra nationales, irresponsables politiquement, sur des sujets touchant directement la vie des citoyens (le transport, internet, la chasse, la pêche, l'agriculture, etc.), doivent être votés, lorsqu'ils ne s'appliquent pas directement (cas des règlements), au nom de la primauté du droit de l'Union sur le droit national. Il est à peine besoin de rappeler que le refus de transposer une norme européenne, indépendamment des inconvénients d'ordre politique qu'il comporte, expose l’État français à diverses sanctions juridictionnelles, tant dans l'ordre européen que dans l'ordre interne (le juge national étant le juge de droit commun du droit européen).

Avec ce droit d'origine externe, le politique national perd incontestablement une partie de ses pouvoirs. Prenons un exemple simple : ce ne sont pas les parlementaires français qui ont décidé que les cigarettes électroniques ne seraient pas vendues en pharmacie ; cette décision politique a été prise ailleurs, au niveau européen !

Mais surtout, la substance du droit de l'union européenne est à l'image des institutions européennes : fluctuantes, floues, techniques. L'exemple de la directive « Omnibus », adoptée le 24 novembre 2010, illustre ce constat. Cette directive réglemente le secteur des assurances (depuis 2010, « Omnibus 2 » a été adoptée dans l'attente d' « Omnibus 3 »). En 42 pages, dont la lecture reste réservée aux initiés, de façon très précise, le texte impose à l’État et aux entreprises toute une série de comportements, d'obligations dans le domaine régi par la directive. Théoriquement, une directive laisse au pouvoir national une marge d'appréciation. La lecture du texte d' « Omnibus » témoigne de l'inverse ; la marge d'appréciation du législateur national est nulle : « Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à l’article 1er, points 1) et 2), à l’article 2, point 1) a), à l’article 2, points 2), 5), 7) et 9), à l’article 2, point 11) b), à l’article 3, point 4), à l’article 3, points 6) a) et b), à l’article 4, point 1)a), à l’article 4, point 3), à l’article 5, point 5) a), à l’article 5,point 5) b), premier alinéa, à l’article 5, points 6), 8) et 9) (en lienavec l’article 18, paragraphe 3, de la directive 2003/71/CE), àl’article 5, point 10), à l’article 5, points 11) a) et b), à l’article 5),point 12), à l’article 6, point 1) (en lien avec l’article 5, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive 2004/39/CE), à l’article 6,point 3), à l’article 6, point 5) a), à l’article 6, points 10), 13), 14... »...

Ce constat vaut pour 90 % des directives européennes qui transforment les parlements nationaux en chambre d'enregistrement de dispositions techniques.

Propos recueillis par Alexandre Devecchio

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