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La Cour des comptes estime que la hausse de la masse salariale augmente trop en France.
La Cour des comptes estime que la hausse de la masse salariale augmente trop en France.
©Reuters

Dégraisser le mammouth

Augmentation de la masse salariale des fonctionnaires : quelles pistes pour parvenir à la maîtriser

Dans un rapport présenté au Sénat mercredi 9 septembre, la Cour des comptes épingle la masse salariale de la fonction publique en hausse tout en formulant une série de propositions pour réduire les effectifs de fonctionnaires. Et certains secteurs sont particulièrement gourmands.

Jean-Yves Archer

Jean-Yves Archer

Jean-Yves Archer est économiste, spécialisé en Finances publiques. Il dirige le cabinet Archer, et a fondé le think tank économique Archer 58 Research.
 
Né en 1958, il est diplômé de Sciences-Po, de l'ENA (promotion de 1985), et est titulaire d'un doctorat en Economie de l'Université Paris-I Panthéon-Sorbonne.
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Luc Rouban

Luc Rouban

Luc Rouban est directeur de recherches au CNRS et travaille au Cevipof depuis 1996 et à Sciences Po depuis 1987.

Il est l'auteur de La fonction publique en débat (Documentation française, 2014), Quel avenir pour la fonction publique ? (Documentation française, 2017), La démocratie représentative est-elle en crise ? (Documentation française, 2018) et Le paradoxe du macronisme (Les Presses de Sciences po, 2018) et La matière noire de la démocratie (Les Presses de Sciences Po, 2019). Il a publié en 2020 l'ouvrage "Quel avenir pour les maires ?" à la Documentation française. 

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Atlantico : Dans un rapport présenté mercredi à la commission des finances du Sénat, la Cour des comptes estime que la hausse de la masse salariale augmente trop en France. Est-ce le cas dans tous les secteurs de la fonction publique ?

Luc Rouban : Effectivement on raisonne toujours sur des chiffres moyens mais la réalité sociale de la fonction publique est fragmentée. Il faut analyser en détails les évolutions puisqu’elles sont relatives et que cette fonction publique se divise en 3 catégories : celle de l’Etat, la fonction territoriale et la troisième, l’hospitalière.

Globalement depuis la fin des années 90, les effectifs de la fonction publique de l’Etat ne cessent de décroître lentement mais sûrement alors que ceux de la fonction publique territoriale ont sensiblement augmentés et ceux de la fonction publique hospitalière sont plutôt restés stables. Dans l’ensemble des 3 fonctions publiques, celle de l’Etat correspond à 45% des effectifs, la territoriale s’élève à 34% et 21% pour l’hospitalière.

La croissance moyenne de la fonction publique est essentiellement due à la croissance de la fonction territoriale avec des évolutions constatées selon les types de collectivités, selon qu’il s’agisse des communes, des régions ou des départements et surtout au niveau des établissement public de coopération intercommunale (EPCI) où les chiffres se révèlent importants.

Mais cela dépend aussi des territoires. Ainsi, entre 2007 et 2012 les effectifs des EPCI ont augmenté de 10% en moyenne. En région Ile-de-France on observe des augmentations de 50% dans certaines communautés de communes. Il y a à la fois des transferts provenant des communes et en même temps un accroissement réel des recrutements par la volonté politique des élus locaux. 

Ces derniers ont parfois tendance à expliquer qu’ils ne sont pas responsables de cette situation, ce qui n’est pas toujours exact. Les statistiques ont 2 ans de retard. Les derniers chiffres de l’INSEE datent de 2013. Entre 2005 et 2010, il y a eu 287.000 postes en plus dans la fonction territoriale et sur ces 287.000 postes supplémentaires, 135.000 sont des transferts de l’Etat vers les collectivités locales. Il y a donc certes des transferts mais aussi une part non négligeable de création par les élus locaux. Entre 2012 et 2013, les chiffres les plus récents, en prenant en compte les temps partiels, la fonction publique de l’Etat s’est rétractée de 0,3% alors que la territoriale a augmenté de 1,4% (1,8% dans les communes et… 5% dans les organismes intercommunaux, les EPCI). Une petite augmentation aussi dans la fonction hospitalière est visible, à hauteur de 1,5%.

Entre 2007 et 2012 l’idée était de ne pas remplacer un départ sur 2 des départs à la retraite. En 2012 François Hollande abandonne cette idée et préfère opérer un relatif gel des effectifs avec des secteurs prioritaires néanmoins, qui au début du quinquennat ont été essentiellement constitués par l’éducation nationale et la recherche-enseignement supérieur. Aujourd’hui dans le cadre du budget 2016, il s’agit de l’éducation nationale, et les secteurs régaliens – défense, justice et intérieur – suite à la montée en force du terrorisme.

La décentralisation a été largement considérée en France comme le moyen de transférer les tâches d’exécution aux collectivités locales.

Les agents de catégorie C aujourd’hui représentent 33% des agents dans la fonction publique de l’Etat, et 75% dans les collectivités territoriales. La fonction publique de l’Etat devient un concentré d’experts pilotant des politiques publiques et au niveau territorial, les élus locaux vont s’occuper des services de proximité avec du personnel d’exécution. Je ne rentre pas dans la fonction publique hospitalière qui est particulièrement complexe, c’est un autre sujet, même s’il faut souligner le manque de personnel en particulier dans les services d’urgence. La question de la nature du recrutement se pose. Il y a une tendance malheureuse dans la fonction territoriale à multiplier les postes de cadres très politisés, avec des mécaniques purement politiques, partisane. On voit apparaître des experts sans réelle expertise, relevant souvent de contrat de droit privé, avec un clientélisme terrible… La transparence sur ces recrutements est indispensable car ces emplois finissent par coûter cher avec des dépenses de fonctionnement supplémentaires. Il faut passer du quantitatif au qualitatif.

Jean-Yves Archer : La Cour des comptes vient en effet de diffuser un important rapport relatif à la masse salariale dans le secteur public. Ce genre de documents relève presque du marronnier tant son contenu est hélas prévisible. Par-delà son degré de précision et sa qualité technique intrinsèque, ce rapport donne en effet le mal de mer au contribuable lambda.

Sans caricaturer les propos de la Cour, on y apprend en effet que le gel du point d'indice est contourné par le système des primes. On peut lire que le salaire minimum garanti aboutit à un net supérieur au SMIC. On a la confirmation que des hausses de traitements ont bien lieu peu avant le départ en retraite afin d'améliorer le niveau des pensions de tel ou tel agent. " La mobilité est inégale et rarement dans l'intérêt du service". La FPE (Fonction publique d'Etat) est globalement plus vertueuse que la FPT (territoriale) soumise au clientélisme. Etc.

Ce résumé – que nous allons étoffer par des citations précises du rapport – donne bien le mal de mer car on se demande qui pilote un tel ensemble qui coûte tout de même 121 milliards d'Euros (soit 40% du budget général de l'Etat) dont 81 pour les dépenses de personnels hors pensions.

En dynamique, l'affaire est mal engagée : " La masse salariale de l'Etat a donc été quasiment stabilisée de 2011 à 2013, puis elle est repartie à la hausse en 2014 du fait de la fin des économies liées à la baisse des effectifs. " (P. 1, synthèse).

L'accord sur l'amélioration des carrières qui est en cours d'homologation par les partenaires sociaux coûterait de 4 à 5 milliards d'Euros par an en 2020 selon la Cour qui écrit : " des mesures d'économies annoncées en contrepartie dont certaines sont encore imprécises et difficilement chiffrables seront en toute hypothèse insuffisantes pour compenser totalement ce coût ".

Autrement dit, le pilotage de la dépense publique est, sur ce sujet-clef de la masse salariale, un projet et un défi plus qu'une politique tangible. A meilleure preuve le titre choisi par la Cour en page 31, section B : " Une baisse des effectifs de l'Etat plus que compensée par une hausse des effectifs des opérateurs et des collectivités locales ".

Ce qui l'amène à une première conclusion chiffrée : (P. 39) : " Par rapport à la croissance tendancielle de sa masse salariale résultant de la politique mise en œuvre en 2013, l'Etat devra réaliser des économies de l'ordre de 500 millions d'Euros chacune des années 2016 et 2017 pour atteindre ses objectifs."

Or, ces lignes sont écrites sans intégrer les 12.000 créations de postes (4 000 non remplacements d'où un solde net de +8200) programmées en 2016 (renforcement de la politique sécuritaire, notamment).

" Instaurée en 2008, la GIPA (Garantie individuelle du pouvoir d'achat) est une indemnité qui permet de compenser la perte éventuelle de pouvoir d'achat liée à une augmentation de l'inflation plus rapide que celle du traitement indiciaire des agents. " (P. 76). Or, les primes et indemnités (qui sont effectivement allouées) ne font pas partie de la base de calcul de la GIPA. (P.108). Ce n'est plus kafkaïen, c'est tout simplement un accommodement avec la sincérité initiale d'un mécanisme qui se trouve ainsi gravement détourné.

Est-ce si compliqué de mettre un terme à cette anomalie ?

Un point est acquis : " La progression de la masse salariale de l'Etat qui résulte des mesures prises en 2013 (stabilisation des effectifs, gel du point et réduction des mesures catégorielles) est d'environ 700 millions d'Euros par an. " (P.8) Afin de respecter le cadrage approuvé par le Parlement, un plan annuel reconductible d'économies de 450 ME est requis.

A ce stade, aucune mesure tangible n'est venue documenter cette exigence juridique et financière.

Telle est la réalité. Ce qui n'empêche pas la Cour d'avoir procédé au chiffrage de la réduction des effectifs : " A titre d'exemple, une diminution du nombre d'agents de 10 000 engendre une économie pérenne d'environ 300 ME sur un an pour l'Etat ". (P. 87) La Cour ajoute que sur la période 2008-2012, " la RGPP a dégagé une économie brute moyenne de 840 ME par an, soit un total cumulé de 4,2MdE ".

Pour ma part, je reste convaincu que des efforts d'organisation, de " travail vectorisé " et non parcellisé, des efforts de rectitude de certains (lutte contre les abus ponctuels d'absentéisme par la réintroduction du jour de carence) et des efforts de gestion (voir infra) sont plus urgents que la stricte décrue des effectifs qui ne doit pas venir de coups de rabots plus ou moins aveugles mais de réflexions à la suédoise : pays qui a su s'interroger sur la structure de son service public et qui a su dès 1993 remplacer l'emploi à vie par un contrat d'emploi permanent similaire à celui qui existe dans le secteur privé.

Pour mémoire, en France on ne compte que 570 000 agents employés sous droit privé parmi les quelques 6 millions d'agents publics (source : Comptabilité nationale).

Dans ce contexte, comment expliquer que l’Etat ne procède pas à une réorganisation au sein des différents secteurs, et à un allégement des effectifs au sein des collectivités locales notamment ?

Luc Rouban : Rappelons d’abord le principe constitutionnel inscrit dans l’Acte II de la décentralisation depuis 2003, réaffirmé très clairement, les collectivités locales sont totalement libres de leur administration interne. L’Etat ne peut pas y prendre part, sauf à intervenir sur des mesures d’incitation sur les transferts financiers éventuellement. Mais ces mesures politiques sont extrêmement sensibles pour les élus locaux.

La seule réforme qui aurait pu être faisable politiquement afin notamment de diminuer les effectifs est une véritable réforme et non pas celle qui a été ratée en 2014. Il s’agissait de créer des grandes régions en haut, de réunir en bas des communes dans de grandes métropoles et inter-communalités. La logique aurait voulu que l’on supprime les départements. Or, suite à des pressions multiples et variées, on les a gardés. La situation aujourd’hui est extrêmement difficile. Ce qui devait se traduire par une réduction de coûts va certainement se traduire, sinon par la hausse des coûts, par leur maintien. Pourquoi ?  Aussi bien dans les collectivités locales concernées que dans les services déconcentrés de l’Etat vous avez énormément de personnel, de remue-ménage, de conflits et de temps de travail coûteux dus notamment à la RéATE 2, c’est-à-dire la réforme territoriale de l'Etat. Et comme on va garder les départements, donc les hôtels de département, les exécutifs etc. cela va coûter cher.

Ce que dit aujourd’hui la Cour des comptes dans son rapport est relativement gentil… Le gros problème va être les pensions ! J’en parle de manière précise dans mon dernier ouvrage, La Fonction publique en débat. Le poids des pensions de retraites est à souligner : actuellement les pensions de retraites de la fonction publique s’élèvent à 47 milliards d’euros. Etant donné la démographie on va passer en 2030 à 58 milliards, et en 2060, selon les différents scénarios, on se situera entre 68 et 82 milliards. Ce dossier est explosif et on ne peut pas agir là-dessus, la démographie commande. En réduisant les effectifs, il y aura moins de cotisants donc la charge globale des pensions augmentera. On peut retarder le retard à la retraite pour les volontaires, mais les conséquences ne seront pas majeures.

Jean-Yves Archer : Peu de fonctionnaires ont des traitements indécents. Ceci est un mythe qui ne tient pas la route pour qui connait un peu la vie d'une infirmière ou d'un enseignant. En revanche comme déjà énoncé, la question centrale n'est pas A COURT TERME l'allègement des effectifs. C'est bien plutôt la remise en ordre de plusieurs faits qui ont un lourd impact budgétaire.

Tout d'abord, les rigidités diverses nuisent à l'émergence d'une véritable possibilité de gestion interministérielle des effectifs. Ce que l'Etat n'a pas en souplesse d'adaptation, il le retrouve en coûts additionnels.

Puis, il conviendrait de réduire " le nombre de primes et indemnités indexées sur la valeur du point d'indice " (P.12).

De plus, il faudrait procéder à " la mise en extinction progressive du supplément familial de traitement " (P.12) : le SFT a été instauré en 1917 (il y a presque cent ans) et représente un élément de la rémunération statutaire " qui s'apparente en pratique à une prestation familiale puisqu'il consiste en une participation de l'employeur au coût d'éducation des enfants des agents. " (P.80) Son coût est estimé à 900 ME pour le budget de l'Etat et à 1,5 MdE pour les trois fonctions publiques (Etat, locale, hospitalière).

Sauf erreur, les mal-lotis de la nouvelle politique familiale de Madame Marisol Touraine apprécieront de connaître ce chiffrage...

Autre élément préconisé par la Cour (page 84) : "Supprimer le " coup de chapeau " pour les agents en fin de carrière qui ne sont pas justifiés par des résultats suffisants. Les promotions à quelques mois de la retraite sont une pratique courante dans certains corps ou ministères. Si le coût immédiat en termes de masse salariale est faible .../... le coût pour les pensions est lui important et permanent. " D'où, remarque technique, une incidence sur le volume de nos engagements hors-bilan où les provisions pour les pensions dépassent 1500 milliards d'euros. (3200 mds voir ici)

Sur le plan juridique et politique, peut-on imaginer une réforme de la fonction publique en France ?

Luc Rouban : L’hypothèse d’une nouvelle réforme territoriale est difficile à envisager aujourd’hui. Les débats ont été nombreux, de rapports, de recherche, d’auditions… je doute que l’on remette cela sur le tapis ! Le seul moyen possible me parait être l’élément fiscal. Aller plus loin dans la décentralisation. Il s’agirait de régionaliser fortement comme l’Italie ou l’Espagne, et de transférer alors des compétences fiscales plus importantes, les élus locaux seraient clairement responsables de leur recrutement et de la fiscalité. Au Royaume-Uni il y a un contrôle par les Finances publiques car cette autonomie a été accompagnée de ratios d’effectif et si ces derniers ne sont pas respectés, l’aide financière est alors baissée. Ainsi, "Vous êtes responsables. Vous pouvez donc recruter plus, mais cela sera au prix d’une fiscalité plus importante que subiront vos citoyens". Mais cela serait certainement une atteinte à l’égalité de tous citoyens sur l’ensemble du territoire de la République. Le Conseil constitutionnel retoquerait probablement une telle réforme.

La France est coincée entre 2 logiques : soit, la logique de quasi fédéralisme avec un régionalisme fort, des élus locaux responsables, impliquant alors une hiérarchie très claire entre les collectivités comme on le voit en Espagne par exemple. Mais dans ce cas, la Constitution devrait être modifiée et des problèmes politiques se poseraient. Soit on rentre dans une logique de raréfaction des dotations de l’Etat, les dotations seront réduites si les collectivités ne font pas d’efforts. C’est sûrement cette option qui va être envisagée. En effet, juridiquement c’est le plus facile même si politiquement cela peut être compliqué à être accepté.

Vous voyez bien que la marge de manœuvre est particulièrement faible… L’échec de 2014 va coûter cher à toutes les équipes politiques qui vont dorénavant se succéder, un sac de nœud a été créée.

Les usagers demandent un service de proximité. Or la décentralisation n’a pas empêché la désertification des services publics… Il n’y a pas de substitution du local à l’Etat permettant de compenser ce phénomène.

Jean-Yves Archer : Au plan juridique, le rapport de la Cour des Comptes représente une sorte de Rapport Armand-Rueff : tout est dit y compris " la nécessaire modification des pratiques d'avancement individuel " (P.12), " les primes et indemnités encore faiblement modulées en fonction des performances " (P. 69), " Un temps de travail effectif mal connu, des pratiques hétérogènes et dérogatoires " (P.97), " le bilan manquant des 35 heures dans la Fonction publique " (P.98).

La lecture de ce texte dense (150 pages) ne vient pas d'esprits libéraux débridés issus d'un Think tank incertain mais bel et bien de l'institution de la rue Cambon dont les membres ont rang et qualité de magistrats et dont la précision factuelle et sémantique est connue et reconnue.

Le mal de mer du contribuable évoqué supra n'est pas une métaphore mais une réalité pour qui est attaché à la juste proportion de la pression fiscale. Géré ainsi, il est clair que l'Etat nous coûte cher sans pour autant être un employeur de rêve pour ses agents. Une logique perdant-perdant pour recourir à un terme de novlangue.

Votre question sur la réforme de la Fonction publique pose une question de volonté politique du Ministre à qui est attribué cette haute responsabilité.

J'ai longtemps cru à une approche gradualiste (réformiste) comme le préconisait feu Jean-François Deniau. A la lumière de ce rapport, je réfléchis – avec votre lectorat – à voix haute et me dis que seul un référendum serait (sera) susceptible de véritablement faire cesser les abus et dérives qui dépassent un coût annuel de 30 milliards si l'on inclut la pieuvre technique qu'est devenue le GVT : glissement vieillissement technicité. (Voir page 36 du rapport).

Comment serait accueillie une telle réforme chez les Français ?

Jean-Yves Archer : Par oui ou par non. Logique référendaire oblige. La question étant de savoir si nous voulons du modèle suédois ou pas.

Les dépenses de personnel représentent près du quart de la dépense publique, soit en 2014 près de 278 milliards d’euros. C'est le poids le plus important de l’ensemble des pays de l'OCDE, après les pays scandinaves et la République tchèque. Comment analyser cette hausse de fonctionnaires dans le pays ?

Jean-Yves Archer : La dépense publique représente 57% du PIB soit un peu moins de 1200 milliards d'Euros.

La masse salariale des agents publics dont nous traitons ici représente effectivement près d'un quart de la dépense publique : à hauteur de 278 mds donc.

La France est la sixième puissance du monde, elle a de nombreux atouts et territoires ce qui peut amener à la conclusion qu'il faut qu'elle soit convenablement administrée.

Or, tristement, le lecteur attentif du rapport de la Cour des comptes ne peut que constater, faits et chiffres à l'appui, que des règles sont contournées, que des pratiques coûteuses sont gravées dans le marbre de l'appareil d'Etat, de ses agences satellites, de ses opérateurs et des deux autres fonctions publiques.

Un tel désordre ne saurait être porteur d'efficience d'où le recours à la multiplication des postes pour aboutir à la réalisation des tâches.

Un tel désordre interne est complété par la multiplicité des acteurs publics et des échelons administratifs. Le millefeuille à la française se nourrit du contenu de nos feuilles d'impôts, " quoi qu'il arrive " pour reprendre une expression récente du décideur public ultime.

Si je devais retenir un chiffre du rapport de la Cour, je citerais l'augmentation de la part des primes dans la rémunération. Le taux de prime moyen est désormais de 30% contre 10% au début des années 1980 ce qui nuance – annihile – plus d'un discours politique sur la bonne tenue des rémunérations publiques et sur le gel du point d'indice.

" La Fable des Abeilles " de Mandeville (1714) démontre qu'un peu de vice est nécessaire à la vie en Société. Ici, nous sommes face à une vis sans fin de manquement à la rectitude.

Raymond Barre et Pierre Lalumière (homme de droite et homme de gauche de grande valeur technique et humaine) furent mes professeurs et m'ont aidé à pouvoir rejoindre dans le milieu des années 80 cette fameuse ENA. J'ai été démissionnaire du Service public dès ma sortie, j'ai derechef honoré le paiement de ma pantoufle et cela fait 26 ans que je suis l'heureux fondateur d'une TPE.

La lecture de ce rapport me montre que de brillants camarades d'école m'ont menti lors de certaines de mes recherches économiques. Venu du Morvan, terre de granit, j'apprécie à sa juste valeur leurs postures. Quand il s'agit de l'argent d'autrui, il est requis d'être parcimonieux et loyal.

Pour résumer ma pensée technique et budgétaire, je pense que notre pays a besoin d'une opération de défragmentation menée par des personnalités incontestables. (Nota : La défragmentation consiste à regrouper les fragments de fichiers éparpillés sur le disque afin d'optimiser les temps d'accès du disque dur lors de la lecture). Il faut vectoriser les forces de l'Etat qui sont trop souvent éparpillées donc redondantes.

En conclusion, je rends hommage à Gilles Johanet (Parquet général de la Cour des comptes) qui m'avait partiellement ouvert les yeux en scolarité sur le fonctionnement de l'Etat.

Comme nous tous, je veux croire à un Service public modernisé composé d'agents respectés et respectables. Pour l'instant, nous n'avons qu'à lire Mancur Olson (Logique de l'action collective) et suivre le destin du texte puissant rédigé par les magistrats de la Rue Cambon.

Propos recueillis par Rachel Binhas

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