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Emmanuel Macron parle aux journalistes lors du sommet des dirigeants de l'Union européenne, pour discuter du Brexit et des réformes de la zone euro, le 29 juin 2018 à Bruxelles.
Emmanuel Macron parle aux journalistes lors du sommet des dirigeants de l'Union européenne, pour discuter du Brexit et des réformes de la zone euro, le 29 juin 2018  à Bruxelles.
©Ben STANSALL / AFP

Campagne présidentielle en trompe l’oeil ?

30 ans après Maastricht, quels pouvoirs garde vraiment un président de la République français ?

Le traité de Maastricht, signé le 7 février 1992, a institué l’Union européenne. De la monnaie unique à l’espace de libre circulation des personnes, l’Europe a gagné de nouvelles compétences majeures qui, conjuguées à l’impact de la mondialisation ont rétréci le champ de la souveraineté nationale.

Christophe Bouillaud

Christophe Bouillaud

Christophe Bouillaud est professeur de sciences politiques à l’Institut d’études politiques de Grenoble depuis 1999. Il est spécialiste à la fois de la vie politique italienne, et de la vie politique européenne, en particulier sous l’angle des partis.

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Sébastien Cochard

Sébastien Cochard

Sébastien Cochard est économiste, conseiller de banque centrale. Il exprime ses vues personnelles dans Atlantico.

Twitter : @SebCochard_11

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Atlantico : Le traité de Maastricht, signé le 7 février 1992, a institué l’Union européenne. De la monnaie unique à l’espace de libre circulation des personnes, l’Europe a gagné de nouvelles compétences majeures. Alors que l’élection présidentielle française arrive à grand pas, quels pouvoirs garde vraiment un président de la République français ? Sur quels sujets n’en a-t-il peu ou plus ?

Sébastien Cochard : Le vert était dans le fruit, si j'ose dire, avec l'Acte Unique européen de 1986. C'est l'Acte unique qui a instauré les "quatre libertés", avec en particulier la liberté de circulation des capitaux, à mon sens le principal renoncement à la souveraineté économique de la France et l'acte fondateur de son insertion dans la mondialisation financière et des chaînes de production globales à partir de la fin des années 1980. La liberté de circulation des capitaux au sein de ce qui allait devenir, avec Maastricht, "l'Union européenne", marque en effet le "début de la fin" de l'industrie française et le début de la paupérisation lente de la masse de la population française. Avec la liberté de circulation des capitaux, le travail (localisé, implanté) devient en effet totalement soumis au chantage du départ du capital (qui lui est ainsi devenu totalement mobile) : la pression induite sur les salaires et donc sur la croissance de la demande interne, les délocalisations au sein de l'UE (puis, à partir de la chute de l'URSS, globalement), vont induire une lente désindustrialisation du pays, la montée inexorable du chômage de masse et la réduction progressive de la France à une destination touristique globale sympathique et folklorique.

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Mais je tiens ici à rappeler qu'il n'y a jamais de servitude que volontaire. On le voit dans les actes fondateurs : l'Acte Unique puis Maastricht ont été mis sur les rails par le français Jacques Delors, dont le Chancelier Helmut Kohl avait explicitement et expressément demandé à François Mitterrand la nomination à la tête de la Commission européenne à partir de 1985. Si l'Allemagne s'est faite prier pour la mise en place de l'euro (qui a pourtant ensuite grandement favorisé sa compétitivité-prix et ses surplus externes), en revanche la liberté de circulation des capitaux et le marché intérieur de l'UE étaient le grand dessein allemand, conçu pour assurer la domination progressive de l'industrie allemande sur un empire de sous-traitant et de clients. Le français Delors a pleinement et consciemment participé de la mise en place des conditions de la soumission économique de la France à l'Allemagne, s'inscrivant ainsi dans une longue lignée de dirigeants qui regardaient toujours outre-Rhin pour inventer ou engendrer une contrainte externe sur la France et les français, contrainte externe allemande étant elle-même le relais plus ou moins dissimulé de l'hégémonie américaine (l'on se souvient, à titre d'exemple, du préambule atlantiste ajouté par le Bundestag au Traité de l'Elysée).    

Maintenant, et pour répondre à votre question sur les pouvoirs que garde vraiment le Président de la République (et donc la France), je répondrai "tous", mais pour autant que l'on veuille bien s'affranchir de cette servitude volontaire.
Cet affranchissement est non seulement possible, mais il existe déjà dans les faits. Ainsi, tous les principaux aspects du Traité de Maastricht ont été violés à répétition et de plus en plus ouvertement depuis une demi-douzaine d'années par la France, par ses partenaires et par les institutions européennes elles-mêmes. Je n'épiloguerai pas sur les plus basiques des "règles de Maastricht", les limites de -3% déficit public et de 60% du PIB d'endettement, respectées quand bon semble aux Etats membres de la zone euro, c'est-à-dire jamais. Ces règles, dites du "Pacte de Stabilité et de Croissance", ont même été suspendues sine die par la Commission européenne en mars 2020 sous prétexte de crise pandémique.

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L'interdiction de financement des déficits publics par la banque centrale (le "financement monétaire des déficits") est également allègrement foulée aux pieds depuis le démarrage du "quantitative easing" de la BCE en janvier 2015, avec un changement de braquet dans l'abandon de quasiment toutes les règles (à l'exception de la feuille de vigne du rachat immédiat de la dette nouvellement émise sur le marché secondaire et non pas directement auprès de l'Etat émetteur) avec l'adoption du "plan pandémique d'achats d'urgence" de mars 2020. La BCE rachète ainsi la dette publique des Etats membres, en mettant l'accent sur les plus endettés, conserve cette dette jusqu'à échéance (ce qui de fait annule cette dette et correspond bien à du financement monétaire) puis réinvestit le remboursement en capital en dette équivalente. Et, tenez-vous bien, c'est la Banque de France elle-même qui crée de la monnaie pour racheter la dette publique française, pour 80% des montants rachetés (la BCE elle-même pour seulement 20%). 40% de la dette française est ainsi monétisée.
Quant à l'indépendance des banques centrales, pour répondre rapidement, je dirais que la crise covid a montré à l'envie que tout fonctionne mieux quand il y a une étroite coordination entre le ministère des finances et l'autorité monétaire. Je soulignerais que Christine Lagarde ne s'abstient pas de parler avec Paris et que l'Allemagne elle-même, en la personne de son nouveau ministre des finances libéral Christian Lindner, est venue à Paris demander à Bruno Le Maire de faire pression sur la présidente de la BCE pour arrêter les achats de dette publique dans le nouveau contexte inflationniste. Avons-nous perdu notre souveraineté monétaire avec Maastricht ? Actuellement il me semblerait que l'on puisse clairement répondre "non".

Christophe Bouillaud : En fait, il faut déjà pour répondre à votre question, poser un préalable : est-ce que ce Président de la République dispose ou non d’une majorité parlementaire ? Si oui, ce qui a été le cas depuis l’institution du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral, il est le chef réel de sa majorité, et il peut gouverner pleinement. Dans ce cas précis, le Président garde donc de très grands pouvoirs, tels qu’ils ont défini par la Constitution de 1958 et tels qu’ils ont été renforcés depuis lors par la pratique de plus en plus présidentielle du régime. Nous sommes de fait dans ce cas-là dans un régime « hyper-présidentiel ». En pratique, il peut dans le fond s’occuper de tout, via son cabinet, ce qui susciterait son attention ou son intérêt.  Bien sûr, il est limité par le droit existant, il ne peut pas changer seul la Constitution, la France reste un Etat de droit, mais tout de même il peut se saisir de tout sujet. 

Cependant, puisque la France est membre de l’Union européenne, ses décisions doivent respecter le droit acquis européen (traités, règlements, directives, etc.). De même, la France opère dans le cadre de contraintes liées au droit international. Le Président doit respecter ce droit acquis international (comme par exemple le droit du commerce lié à l’OMC). Par contre, via la représentation de la France dans les instances européennes (Conseil européen, Conseil de l’Union européenne), il participe pleinement à l’élaboration des grandes décisions de l’Union, qu’elles soient de nature législative ou de manière encore plus importante de nature politique. Le Président français est l’un des 27 membres et non des moindres bien sûr de la « présidence collégiale » de l’Union européenne, à savoir le Conseil européen, et, vu l’importance de notre pays, rien ne peut se décider à ce niveau sans lui. 

De fait, du point de vue européen, le seul vrai point dur où, vraiment, le Président de la République n’a plus la main, c’est la monnaie. Certes, il nomme encore à la tête de la Banque de France, mais il n’a plus de pouvoir direct sur ce que décide la Banque centrale européenne. Il peut influencer le processus de nomination à la tête de cette institution, il peut faire pression, mais il ne peut pas donner des ordres. De ce point de vue, nous ne sommes plus dans la période où la Banque de France était un instrument docile aux mains de l’Etat. C’est bien sûr cette  différence cruciale, qui a fait du Traité de Maastricht un moment si important de l’histoire de l’intégration européenne pour les pays ayant adopté la monnaie unique. 

Atlantico :  La pandémie a montré que l’Europe pouvait s’occuper de sujets, comme la santé, sur lesquels elle avait normalement peu de prérogatives a priori. Dans quelle mesure l’Europe prend-elle de plus en plus d’importance depuis 30 ans, y compris sur des sujets sur lesquels elle n’a pas vocation à le faire ?

Sébastien Cochard : La Commission européenne dispose de la puissance institutionnelle inégalable que lui confère le monopole de l’initiative législative, et ce depuis 1957. A part la Commission européenne, aucune autre institution, aucun Etat membre, n’est ainsi en mesure de proposer un texte d’harmonisation européenne. L’expérience montre par ailleurs que, quelle que soit l’ardeur qu’y mette le Conseil ou le Parlement, le texte initialement proposé à la co-décision par la Commission européenne ne se retrouve jamais autrement que modifié à la marge lors de son adoption finale. La Commission européenne a de surcroît toujours la possibilité de retirer en cours de procédure une proposition législative qu’elle considère avoir été « dénaturée » par le Conseil ou le Parlement.

Tout aussi grave, tout domaine déjà réglementé par une loi européenne ne peut plus l’être ensuite que sur proposition de la Commission : ce domaine échappe ainsi totalement à l’initiative législative interne d’un Etat membre. L’intérêt de la Commission, en vue de maximiser son pouvoir au détriment des Etats membres, est donc bien de proposer en permanence des textes d’harmonisation qui, par construction, vont toujours dans le sens du fédéralisme. Par principe, l’objectif de la Commission européenne est toujours d’abaisser les barrières nationales. Cet objectif coïncide avec l’intérêt des entreprises multinationales, en particulier américaines, qui veulent pouvoir couvrir l’ensemble de l’UE depuis un seul point d’entrée.


Il faudrait donc ainsi retirer à la Commission européenne son monopole de l’initiative législative. Les Etats membres, les Parlements nationaux, devraient être en mesure de proposer des textes de lois européens qui passeraient ensuite par le processus d’adoption en co-décision. A charge pour un Etat membre qui fait une proposition législative de constituer une alliance de pays qui la soutiendrait. Etats membres et Parlements nationaux auraient bien sûr également la possibilité de proposer des révisions de l’acquis, ce qui permettrait à un Etat membre de pouvoir rouvrir une loi européenne qui s'est révélée à l'usage avoir un impact particulièrement négatif pour cet Etat.
Actuellement, nous sommes toujours dans les tuyaux de l'accroissement permanent du champ législatif qui passe sous compétence exclusive de la Commission européenne, aux détriments des Etats membres. Je voudrais ici citer ce projet législatif de la Commission européenne (activement soutenu par la Présidence française du Conseil de l'Union européenne, soucieuse de fuite en avant européiste par idéologie et donc prête à marquer des buts directement contre l'intérêt national) qui s'arroge le droit de mettre en place des sanctions économiques contre des pays qui auraient "utilisé des politiques commerciales à des fins politiques". Une telle extension des pouvoirs de la Commission mettrait fin de fait à l'unanimité requise en matière de sanctions de l'UE et dépouillerait ainsi les Etats de leur véto en matière d'affaires étrangères. Cette extension majeure des compétences de la Commission européenne empièterait gravement sur notre souveraineté diplomatique.

Christophe Bouillaud : Dans tous les sujets qu’elle traite, l’Union européenne étend ses interventions uniquement lorsque les traités le prévoient. Or, sur l’immense majorité des politiques publiques, il existe désormais une possibilité légale d’intervenir, ne serait-ce que très à la marge par rapport au cœur de la politique publique considérée. Finalement, on pourrait inverser votre question et dire que l’Union européenne prend de l’importance sur tout et qu’elle a vocation à le faire sur tout. 

On pourrait faire le même raisonnement sur le cadre international. Il devient difficile de trouver une politique publique où il n’existerait pas quelque norme internationale à respecter. La pandémie de COVID-19 a rappelé ainsi le rôle de l’OMS. La différence est que dans le cadre européen on trouve plus de droit vraiment contraignant pour un Etat membre de l’UE que dans le cadre international. 

Atlantico : En raison de l’importance macroéconomique de l’Euro pour la France et de l’impact de la mondialisation, le champ de la souveraineté nationale se trouve-t-il particulièrement rétréci ?  Dans quelle mesure le cadre -notamment économique - européen influence-t-il par ricochet d’autres pans qui ne sont pas directement dans le champ de compétence de l’UE ?

Sébastien Cochard : Il n'y a jamais de déterminisme économique, ni de mouvement inéluctable qui serait induit par la main invisible du marché. Tout n'est jamais que soumis à la volonté politique collective. Vous me parlez de la globalisation : la crise covid a induit par exemple une remise en cause de la justesse, à la fois économique et politique, de faire reposer l'activité du pays sur les chaînes de productions globales. Un début de volonté politique s'est fait jour en faveur d'un processus de "relocalisation". Les personnes obsédées par la lutte contre le réchauffement climatique pourraient également préférer des cycles de production courts, près du consommateur, qui deviendrait lui-même sans doute à nouveau producteur. Tout est possible : c’est une question de volonté politique. 

Christophe Bouillaud : Attention, tout ce qui précède ne veut pas dire à mon sens que les dirigeants français, et donc le Président de la République, n’ont pas de larges marges de manœuvre. Certes, l’Union européenne impose un ordre économique libéral, le marché et l’indépendance de la Banque centrale, mais, ensuite, chaque Etat reste largement libre de choisir d’organiser ses politiques publiques de manière la plus adéquate aux besoins de sa population. 

Le ricochet s’il y a eu et s’il y a encore, c’est de voir uniquement l’aspect contrainte budgétaire dans toutes les politiques budgétaires. Surtout dans le cadre originel du Traité de Maastricht, et ce jusqu’à la pandémie de COVID-19, les règles européennes tendaient à forcer les Etats à ne voir leur budget et leurs politiques publiques que sous l’angle très restrictif de soutenabilité financière. Cela incitait à gérer aux plus près les finances publiques, et à ne pas réfléchir vraiment en termes de stratégie à moyen/long terme de l’action étatique. Un Etat comme l’Italie qui s’est battu de manière très europhile pendant deux décennies pour mettre ses finances en ordre, en dégageant un solde primaire net, contrairement à la France, s’est aperçu après 2013 que cette stratégie budgétaire aboutissait au final à un désastre : des infrastructures vieillissantes, des jeunes pas assez éduqués, une natalité très basse, pas de R&D, etc. Cet exemple italien est extrême et il a un peu servi d’avertissement à tout le monde. Avec la réponse économique de l’UE à la pandémie, la logique générale me semble être en train de changer. Faire des économies, uniquement pour maintenir des ratios budgétaires au beau fixe sans réfléchir du tout aux effets réels à moyen/long de ces mêmes économies, semble passé de mode. Je dis bien semble, car rien n’est encore acquis, les traités et les divers textes européens sur ces aspects-là n’ont pas été modifiés. Mais, en pratique, via le plan de relance européen post-pandémie, les Etats se sont mis d’accord sur l’idée que parfois il y avait de bonnes dépenses et de bons investissements. Le déficit zéro et l’endettement zéro ne sont plus l’alpha et l’oméga de la politique économique européenne. 

Pour prendre un autre point de comparaison, aux Etats-Unis, depuis des décennies, il y a une sorte de priorité absolue pour les dépenses militaires et de sécurité nationale. Dans le cadre européen né du Traité de Maastricht, les pays membres n’ont pas osé ou voulu jouer cette priorité à cause de cette orientation vers la consolidation budgétaire. Du coup, nous voilà, nous Européens, bien gêné face à un voisin bien plus pauvre que nous, la Fédération de Russie, qui lui a complètement remis à niveau ses capacités militaires. Avec leur richesse, les pays de l’UE auraient-ils dépensé « à l’américaine » pour leur défense commune que nous ne serions pas à craindre quelque incursion russe en Ukraine que ce soit. Là encore, on pourrait multiplier les exemples : le faible niveau de dépense en R&D dans beaucoup de pays européens aurait sans doute pu être évité si l’on n’avait pas pensé surtout économies budgétaires. 

Atlantico : Qu’en est-il de la responsabilité des politiques français dans la situation ? Le futur chef de l'État, quel qu’il soit, pourrait-il réussir à rééquilibrer le rapport de force ?

Sébastien Cochard : Les hommes politiques français, je dirais depuis Giscard ministre des finances du Général de Gaulle, puis surtout avec la gauche au pouvoir après le tournant de la rigueur de 1983, portent pleinement la lourde responsabilité de la désindustrialisation et de l'appauvrissement de la France. Ce n'est ni la faute de l'Allemagne, des Etats-Unis ou de la Commission européenne ; comme dit plus haut, il n'est jamais de servitude que volontaire. 

Oui, le futur chef de l'Etat a tous les moyens pour rééquilibrer les effets de l'Union européenne sur la France. Simplement, comme le disait Paul Valéry, "il faut vouloir vouloir". Il n'y a pas de hiérarchie des normes et de prétendue supériorité de l'acquis communautaire qui tienne face à la volonté démocratique du peuple d'un Etat membre, en particulier lorsque cette volonté est exprimé par un référendum. De toute manière, il n'y a pas de possibilité de procédure d'infraction que lancerait sérieusement la Commission européenne contre le deuxième contributeur net au budget de l'UE et pays qui regroupe un habitant de l'UE sur six. Donc il faut "vouloir vouloir", et savoir ce que l'on veut. Choisir ses combats et les mener avec confiance. Tout est possible, il n'y a aucune fatalité ni juridique, ni économique, comme le foulage aux pieds permanent de la totalité des dispositions du Traité de Maastricht le montre à l'envie. 

Christophe Bouillaud : Pour ce qui est de la relation à l’avenir, à l’investissement, à la dépense publique au sens large, tout dépend de la volonté du futur Président français. Il faut continuer à faire de l’Europe une puissance qui ne lésine pas à la dépense. Il y a une fenêtre d’opportunité et il faut imposer un changement de vision. 

Ensuite, sur toutes les politiques publiques, il faut bien souligner que l’Union européenne n’est pas toujours le coupable, loin de là. Pour prendre un exemple, le Ministre de l’Education nationale actuel, Jean-Michel Blanquer, a sacrifié les mathématiques au lycée pour économiser des professeurs de mathématiques, si difficiles à trouver par ailleurs (aussi parce qu’on ne veut pas bien les payer). Fort bien, mais du coup, qu’en est-il du niveau futur de tous les bacheliers en mathématiques ? C’est une économie totalement stupide, si l’on veut une France compétitive, et j’ajouterai une France de citoyens éclairés, et ce n’est pas l’Union européenne qui nous a imposé cette stupidité.  Pour prendre un autre exemple, nous avons un problème d’empilement des niveaux de décision territoriale. Ce n’est pas l’Union européenne qui nous a incités à nous lancer dans des réformes toutes plus byzantines les unes que les autres. A la fin, plus aucun citoyen ne comprend bien qui s’occupe de quoi, et plus grand monde ne va voter. C’est entièrement une bêtise de la part de nos dirigeants nationaux. 

On pourrait passer en revue toutes les politiques publiques les unes après les autres. On a fait des choix stupides en croyant faire des économies budgétaires. On a voulu faire mieux avec moins. Parfois, comme en faisant une médecine sans médecins, ce qui fut la doctrine pour raisons d’économies budgétaires, ce n’est tout simplement pas possible, et parfois, comme pour cet exemple des économies sur l’enseignement d’une matière essentielle au lycée, on a fait vraiment beaucoup moins bien pour un peu moins cher. 

Dans le fond, ce que l’on pourrait reprocher à l’Europe, c’est d’avoir incité les dirigeants nationaux les plus médiocres à aller au plus simple, à  des coupes budgétaires, à des économies de bout de chandelle, à des retards à prendre des décisions sous prétexte d’économiser, etc. Rappelez-vous du CICE sous François Hollande, une baisse de cotisations sociales qui avait été calibré de manière à ne pas peser sur le budget national de l’année en cours, afin de rentrer dans les clous budgétaires européens. Il a fallu quelques années pour solder cette belle usine à gaz. 

En résumé, les Français ont raison de vouloir juger lors de l’élection présidentielle l’action du Président sortant, car il reste responsable de bien des aspects essentiels des politiques publiques, et ils ont raison d’espérer un changement par la vertu de cette élection présidentielle. L’appartenance à l’Union européenne peut être bien ou mal utilisée par les dirigeants nationaux dans de très nombreux domaines cruciaux pour la vie quotidienne des Français. Elle ne doit pas être prétexte pour ne rien entreprendre. Nous restons libres d’améliorer des milliers d’aspects de nos vies pour autant de choisir des dirigeants efficaces et rationnels.

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