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Les bancs de l'Assemblée Nationale.
Les bancs de l'Assemblée Nationale.
©STEPHANE DE SAKUTIN / AFP

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Vers des législatives 2022 incertaines : et au fait, à quoi ressemblerait un quinquennat sans majorité à l’Assemblée nationale ?

Si l’hypothèse d’une majorité Nupes est extrêmement improbable, le scénario d’une assemblée sans majorité stable ne peut être exclu au regard des débuts poussifs du quinquennat. Et c’est du reste ce que semblent commencer à redouter certains dans les rangs de la Macronie, institutionnellement comme politiquement.

Benjamin Morel

Benjamin Morel

Benjamin Morel est maître de conférences en Droit public à l'Université Paris II Panthéon-Assas.

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Atlantico : L’hypothèse d’une majorité Nupes est extrêmement improbable, le scénario d’une assemblée sans majorité stable ne peut être exclu au regard des débuts poussifs du quinquennat. Et c’est du reste ce que semblent commencer à redouter certains dans les rangs de la Macronie. Que se passerait-il dans cette situation ?

Benjamin Morel : Il y a deux possibilités. D’abord, un gouvernement minoritaire. Pour renverser un gouvernement, il faut la majorité absolue. Si jamais des groupes s’abstiennent, ils laissent passer le gouvernement. Ça ne veut pas dire qu’ils vont voter les textes ou le budget par exemple. Ce que faisait Rocard, qui a mené le seul gouvernement minoritaire sous la cinquième république, c’est d’utiliser l’article 49-3. Cela force l’opposition à déposer une motion de censure et si celle-ci n’est pas votée, le texte passe. Sauf qu’en 2008, Nicolas Sarkozy a dit que le 49-3 était une pratique datée et pas très démocratique. Il a donc décidé de limiter l’usage de cet article à un texte par session parlementaire. C’est-à-dire environ un texte par an, ce qui limite largement la marge de manœuvre. Ce scénario de gouvernement minoritaire apparaît donc aujourd’hui beaucoup probable. 

L’autre possibilité, beaucoup plus probable, est d’aller chercher une majorité, auprès d’un autre groupe, pour former une coalition comme ça se fait partout en Europe. Dans de nombreux pays, il est difficile voire impossible d’atteindre une majorité absolue. Le groupe le plus important entre en négociation avec les autres pour tenter d’établir un programme de coalition. Une fois qu’il est accepté, les groupes sont tenus par l’accord tout le long de la législature. Tous les pays européens le font et ce n’est pas un drame. Dans ces circonstances, il serait naturel qu’il se tourne vers LR. Les Républicains pourraient le faire payer très cher car sans eux, pas de majorité. Ils pourraient obtenir de nombreux ministres et concessions programmatiques. Ce serait bien plus complexe s’il n’y avait pas de majorité possible LREM – LR. Si LR refuse d'emblée ou que les deux partis ne se mettent pas d’accord ou que, même à eux deux, ils n’aient pas de majorité absolue. Cela signifierait devoir aller chercher les Verts ou les socialistes à faire cohabiter avec LR, ce qui serait compliqué. C’est un cas de figure qui pourrait arriver si le RN a un groupe important et supplante en partie LR. Cette situation mènerait sans doute à brève échéance vers une dissolution.

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Les institutions de la Cinquième république sont-elles adaptées à des coalitions, qu’on voit peu par rapport au reste de l’Europe ?

Il n’y a aucune difficulté institutionnelle. Il faut se mettre d’accord sur un programme de coalition et le mener au bout. Ce qui changerait un peu, c’est le rôle dévolu au président de la République. La domination présidentielle, évoluerait un peu. Par exemple, l’Education nationale est passé d’une ligne Blanquer à une ligne Ndiaye par le fait du prince et cela n’a été possible que la majorité est très soumise au président de la République. Avec un contrat de coalition, ça ne pourrait pas arriver. Ça change fondamentalement de la dynamique de la cinquième, mais ce n’est pas un problème d’institutions. Nous sommes toujours dans un régime parlementaire et juridiquement pas très loin des Italiens par exemple. Seule notre pratique politique est vraiment différente.

Politiquement, une coalition serait donc chère payée pour LREM ? De là à impulser une dynamique politique nouvelle ? 

Tout dépend de la situation du partenaire minoritaire. Si le majoritaire a besoin de vous et n’a pas d’autres alternatives, alors votre poids politique est quasi-équivalent à celui qui a besoin de vous. C’est d’ailleurs ce qu’on reproche parfois aux systèmes parlementaires. Tout dépend parfois des petits partis charnières. En Allemagne, le SPD ne peut se passer ni du FDP ni des Grünen. Il existe des stratégies. Si vous êtes prêts à une dissolution et que les sondages vous sont plutôt favorables, et non à votre partenaire, vous pouvez vous permettre moins de concessions. Et inversement. La dissolution est une prérogative du président. Et dans des configurations ou Emmanuel Macron n’a pas de majorité, le jeu de la dissolution va être intéressant à suivre. Le président devra trouver le meilleur moment pour le faire.

Un scénario ou LREM ne compterait que sur des majorités de circonstance pour faire passer les textes est-il envisageable ? 

C’est le scénario du gouvernement minoritaire. C’est envisageable mais cela signifie n’être jamais sûr que le texte va passer, c’est toujours dépendant de la vague de groupes qui ne sont tenus par aucun contrat. Deuxièmement, cela peut marcher sur des textes mais cela peut-il vraiment fonctionner pour le budget ?  On l’imagine difficilement. Sans majorité pour voter le budget, tout devient compliqué.

Un parlement à l’arrêt, obligé de ne traiter que des affaires courantes, est-ce un scénario plausible ? 

 Cela semble intenable sur cinq ans. On ne peut pas traiter que des affaires courantes. Il y a dans les affaires courantes le PLF, le PLFSS, etc. qui sont le gros du travail parlementaire de l’automne. S’il n’y a pas de majorité sur un de ces textes, cela devient très compliqué. On peut toujours procéder via les ordonnances budgétaires qui permettent d’exécuter le budget précédent.  Mais cela voudrait dire vivre pendant cinq ans sur le budget voté en décembre 2021. Ce n’est pas tenable.

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