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Pourquoi l’Allemagne ne prendra pas le leadership de l’Europe alors qu’elle est clairement en situation de le faire
©Michael Kappeler / POOL / AFP

Avenir de l'Union européenne

Pourquoi l’Allemagne ne prendra pas le leadership de l’Europe alors qu’elle est clairement en situation de le faire

La Cour Constitutionnelle allemande de Karlsruhe a demandé à la BCE de justifier son programme anti-crise. Alors que la crise du coronavirus affaiblit l'Europe, les pays membres semblent pourtant vouloir se reposer sur l'Allemagne et en faire un leader.

Christophe Bouillaud

Christophe Bouillaud

Christophe Bouillaud est professeur de sciences politiques à l’Institut d’études politiques de Grenoble depuis 1999. Il est spécialiste à la fois de la vie politique italienne, et de la vie politique européenne, en particulier sous l’angle des partis.

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Atlantico.fr : Le tribunal constitutionnel fédéral allemand demande à la BCE de justifier son programme anti crise. Cet épisode est-il symptomatique des crispations monétaires européennes ?

Christophe Bouillaud : Le moins que l’on puisse dire, c’est que le tribunal constitutionnel allemand a bien choisi son moment pour rendre son verdict sur la légalité du programme de QE (Quantitative Easing) adopté par la Banque centrale européenne (BCE) en 2015. Même si elle ne dit pas entièrement non à un telle façon d’agir de la part de la BCE, elle reproche explicitement à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de ne pas avoir exercé à fond son pouvoir de contrôle sur la légalité des actions entreprises par la BCE et demande maintenant à la BCE de justifier à nouveaux frais le fait que ce fameux programme de QE correspond bien au mandat strict de la BCE tel qu’il est défini dans les traités, à savoir la maîtrise de l’inflation, et à une exclusion d’un financement monétaire de fait des Etats européens. 

Il faut bien dire que ce jugement qui rappelle les fondements d’une vision de la monnaie où il faut exclure dans le cadre de la « monnaie commune » toute forme de financement monétaire des Etats (autrement dit la « planche à billet ») semble intervenir complètement à contretemps des nécessités de l’heure. Le Tribunal constitutionnel allemand prend d’ailleurs bien soin, pour éviter sans doute un affolement immédiat des marchés financiers, de préciser que ce jugement ne vaut que pour le programme engagé en 2015 par la BCE, et non pour le programme décidé ces dernières semaines pour lutter contre la récession due à la pandémie, qui évidemment pose à peu près les mêmes problèmes si l’on raisonne de manière « ordo-libérale ». La plupart des grands pays – Etats-Unis, Japon, Royaume-Uni – au cœur de la finance mondiale se sont engagés de fait vers un financement par leur propre banque centrale de leur déficits budgétaires colossaux liés à la pandémie. Tous ces grands pays le font parce que leurs autorités politiques et monétaires ont désormais bien compris que c’est là l’un des seuls outils à disposition pour éviter une récession majeure, et donc par suite une déflation, menant à une dépression inédite de l’économie mondiale. Et là, le tribunal de Karlsruhe rappelle à tous que l’Euro n’a pas été conçu comme cela. Il est d’essence « ordo-libérale » et il ne conçoit comme danger que l’inflation qui ronge l’épargne des rentiers et des investisseurs. C’est sans doute légalement vrai, vu le moment de l’histoire économique de l’Europe où le Traité de Maastricht fut signé et ratifié,  mais autant rappeler les règles du tir à l’arbalète au moment où tout le monde est déjà passé par nécessité au fusil. 

Cette décision, même si, pour l’instant, elle n’interdit rien à la BCE, puisqu’il lui suffit de se justifier d’avoir mené des actions en conformité avec son mandat de départ, rappelle encore une fois à tout le monde que les traités européens ont bâti depuis Maastricht un monstre institutionnel, à savoir une monnaie unique et une banque centrale l’émettant auquel ne correspond  ni un budget fédéral ni un véritable contrôle démocratique. Si les décideurs politiques et les dirigeants de la BCE ne sont pas capables de la contourner habilement, cette décision risque de mener à une autre crise de la zone Euro. En l’occurrence, elle aurait commencé par une décision judiciaire allemande. Il vaudrait mieux pour l’image de l’Allemagne éviter une telle circonstance. 

Alors que la crise du coronavirus affaiblit l'Europe un peu plus au fil des jours, les pays membres semblent vouloir se reposer sur l'Allemagne et en faire un leader. L'Allemagne peut prendre le leadership de l'Europe, mais va-t-elle le faire ? A-t-elle plus à perdre qu'à gagner dans cette histoire ? Refusera-t-elle le leadership, car elle a toujours avancé en présence d’autres pays ?

De toute façon, dans l’histoire de l’intégration européenne, il n’y a jamais eu un seul et unique pays leader et tous les autres pays qui suivent derrière. L’intégration européenne n’est pas l’unité italienne, où le Royaume de Piémont-Sardaigne finit par unifier la péninsule au profit de sa famille régnante, les Savoie. La seule tentative après 1945 d’unification européenne par un seul pays fut en ce sens, à l’ouest du continent, celle du Général de Gaulle de construire sa version de l’unité européenne avec le « Plan Fouché », et ce fut un échec sans appel. L’intégration européenne, lors de ses inflexions cruciales depuis les années 1950 (CECA, Traité de Rome, Acte Unique, Traité de Maastricht) resta toujours l’affaire d’un groupe de leaders nationaux qui décident à un moment donné d’avancer ensemble parce qu’ils y trouvent chacun leur intérêt, et imposent leur volonté à tous les autres – comme ce fut le cas avec l’Acte Unique où le Royaume-Uni de Margareth Thatcher fut obligé de suivre finalement le mouvement impulsé par une alliance entre la France, l’Allemagne et l’Italie. Donc l’Allemagne ne peut pas plus aujourd’hui qu’hier avancer seule, il lui faudrait bâtir une coalition. Elle l’a déjà fait en 2005-2007 lorsque c’est Angela Merkel qui a participé à la  constitution d’une coalition entre les pays membres, qui a abouti à la transformation de l’échec du TCE de 2003-2005 dans la demi-réussite du Traité de Lisbonne en 2007-2009. Dans toutes les crises européennes affrontées depuis que Merkel est au pouvoir en Allemagne, celle-ci a toujours mené la même politique de recherche du meilleur équilibre possible entre d’une part l’état de sa propre opinion publique et d’autre part les demandes, souvent divergentes, des différents Etats européens. Il me semble qu’à certains moments, on a parlé à propos d’Angela Merkel de « Queen of Europe » tant son rôle s’est avéré central pour dénouer les crises. Cette gestion n’a cependant pas été décrite comme un vrai leadership, parfois en revanche comme une dictature germanique, car, globalement, il s’agissait toujours de « sauver les meubles », d’éviter que l’Union européenne s’écroule sous l’épreuve, tout en préservant le confort des citoyens allemands et des autres pays de la coalition dominante du moment. Par rapport au passé, des années 1950 aux années 1990, il faut bien constater qu’il n’y a jamais eu depuis presque deux décennies la part de rêve qui pouvait être associé aux étapes précédentes de l’intégration européenne, et que c’est ce type de leadership « à la Kennedy » qui manque cruellement et que l’Allemagne ne saurait fournir au continent européen pour des raisons historiques évidentes. 

De fait, l’état des opinions publiques et l’orientation des dirigeants nationaux ne permettent pas de nourrir de grandes ambitions d’intégration pour le futur proche, alors même que l’existence de la monnaie unique et la crise économique et sociale  liée à la pandémie demanderaient d’aller beaucoup plus loin en matière de fédéralisme budgétaire et de rééquilibrage entre les pays membres.  On risque dès lors de retomber dans l’ornière des deux décennies précédentes : l’intégration continue certes, à petits pas, et, sous la direction d’une Allemagne se faisant le point d’équilibre sans exercer de leadership et restant au fond réticente à avancer vraiment, à la fois pour des raisons constitutionnelles qui lui sont propres (jugement de la Cour constitutionnelle de 2009 sur le Traité de Lisbonne)  et par crainte de son opinion publique (présence d’une extrême droite certes minoritaire, mais tentée pour partie par l’action directe contre les institutions). 

Le fait pour les pays membres de se raccrocher à l’Allemagne de cette manière est-il un aveu de faiblesse ? Cette crise a-t-elle montré l’incapacité pour tous ces pays à se coordonner ?  

En fait, c’est la structure même des institutions européennes post-Maastricht qui se trouve désormais mise en cause. Avec une monnaie unique au niveau de la zone Euro,  il faudrait en bonne logique économique absolument avoir en face un budget fédéral. Or le compromis trouvé à Maastricht en 1990-92 est le résultat d’un deal où les Français ont forcé les Allemands à abandonner le D-Mark pour l’Euro en échange de leur acquiescement à la réunification rapide de l’Allemagne, mais où les Allemands ont exigé en échange de leur abandon de leur D-Mark d’avoir une organisation « ordo-libérale » de l’Union économique et monétaire où aucun transfert budgétaire important entre pays membres ne serait jamais nécessaire. Un mariage monétaire sous le régime d’une stricte séparation de biens en somme. Depuis 2012, la monnaie unique n’a pas explosé à la suite de la crise économique de 2007-08, parce que la BCE a fini, pour sauver l’Euro et en réalité sa propre peau comme institution, par inventer toute une série de mécanismes permettant de contourner, plus ou moins subtilement, l’obstacle. On voit bien que, depuis le début de la crise liée à la pandémie, la BCE doit augmenter chaque jour le niveau de ses interventions pour préserver cette architecture fondamentalement foireuse sur laquelle elle est fondée.  La Commission et les Etats membres se sont mis aussi d’accord pour suspendre pour l’heure les règles « ordo-libérales » qui régissent les budgets nationaux, mais, pour ce qui est du fédéralisme budgétaire, tout reste dans les limbes, parce qu’il s’agit d’un saut que l’on refus depuis deux décennies au moins. 

Par ailleurs, personne n’a correctement anticipé les effets de la monnaie unique, puis du grand élargissement de 2004-07, sur l’organisation économique et sociale du continent : les activités industrielles se concentrent de fait au centre (Allemagne) et à l’est (Pologne, Slovaquie, République tchèque, etc.), des paradis fiscaux internes (Luxembourg, Irlande, Pays-Bas, etc.) prospèrent au-delà de toute décence, la concurrence est totalement faussée par les écarts de salaires (avec la Bulgarie ou la Roumanie toujours très en deçà des salaires observés l’ouest ou même au centre du continent). 

Il se trouve que, dans ce cadre, quelques pays, le Luxembourg, l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, la Pologne, la Suède, la République tchèque, etc. s’en sortent mieux que d’autres. L’ampleur de ces écarts et leur faible résorption depuis deux décennies n’avaient pas été anticipés, mais maintenant qu’ils sont là, cela complique encore plus la recherche d’un compromis entre les Etats membres. Essayez donc de supprimer les paradis fiscaux internes à l’Union européenne, ou d’imaginer un salaire minimum européen…  Cette tâche est bien plus compliqué que dans les versions précédentes de l’intégration européenne, où les Etats membres étaient moins nombreux et se ressemblaient un peu plus.

Autrement dit, la faute se trouve dans le design institutionnel initial, qui rend la coordination de plus en plus difficile, car les écarts se creusent et les situations économiques et sociales finissent par ne plus se ressembler du tout. Il faut ajouter qu’en plus, les situations démocratiques dans l’Europe à 27 membres ne sont plus exactement les mêmes. Deux pays, la Hongrie et la Pologne, semblent dériver, lentement mais sûrement, vers des formes de régime post-démocratiques, ce qui remet en cause bien plus que l’Union européenne elle-même, mais toute la victoire de la démocratie et des droits de l’Homme sur le continent européen obtenue en 1989 à la fin de la Guerre froide. C’est l’autre grande institution de l’ordre européen post-1945 qui semble alors menacée : le Conseil de l’Europe, et sa fonction de préservation des libertés publiques sur le continent. 

La France a-t-elle une carte à jouer ? Quels sont les grands chantiers à revoir post-Covid-19 ?

La France officielle, celle qui a poussé à l’adoption de la monnaie unique et qui s’y trouve fort bien au demeurant, devrait d’abord sans doute balayer devant sa porte pour avoir imposé à l’Europe cette monnaie unique qui ne lui a guère profité. Cette mauvaise idée, largement française, plombe toute initiative venant de notre pays. 

La première urgence, c’est de corriger encore une fois, comme depuis la crise économique de 2007-08, les défauts de la structure institutionnelle choisie. Comme tous ses prédécesseurs à l’Elysée depuis deux décennies, Emmanuel Macron s’y essaye. Entre les interventions de la BCE et une certaine volonté des dirigeants allemands et de l’opinion publique éclairée en Allemagne de sauver l’édifice, on devrait peut-être s’en sortir, mais ce n’est pas certain. Les propos du premier ministre néerlandais et de son ministre de l’économie, pour rudes qu’ils soient, traduisent bien cette volonté farouche d’une partie des élites des pays favorisés par cette structure institutionnelle de ne surtout rien changer. 

Ensuite, à la suite de cette crise économique et sociale qui est en train de commencer, si la monnaie unique n’a pas explosé et l’Union européenne dans la foulée, il faudra enfin s’attaquer aux deux problèmes structurels que j’ai cités : l’absence de fédéralisme budgétaire pour soutenir l’Euro et l’inégalité croissante entre les territoires, les deux aspects étant en fait liés, puisque une monnaie unique sur un territoire y entraine une spécialisation des lieux par activité en son sein qu’il faut compenser par un budget unique et redistributif. L’une des hypothèses pour le faire serait déjà de saisir l’occasion de la pandémie pour relocaliser fortement dans l’Union européenne les activités productives stratégiques délocalisées en Chine, ou plus généralement en Asie. L’une des premières grandes leçons de la pandémie est en effet qu’il vaut mieux avoir des capacités industrielles que de ne pas en avoir. L’Union européenne doit réfléchir à avoir des capacités industrielles sur tous ses territoires. Ensuite, il sera difficile d’échapper à une refondation institutionnelle, car la Cour constitutionnelle allemande finira sans doute par exiger une légalisation de la situation de fédéralisme européen de fait que la crise aura créé. 

Par ailleurs, en dehors de ces grandes perspectives européennes, on peut se demander si, avant de s’intéresser à une refondation de l’Union européenne, nos futurs dirigeants - inutile de compter sur les actuels pour lesquels la cause me parait totalement perdue tant leur vision reste exclusivement financière - ne devraient pas se poser la question de redonner en France un travail productif et digne à toutes les personnes désireuses d’en occuper un. L’acceptation tacite par nos élites politiques et économiques d’un très haut niveau de chômage depuis au moins le milieu des années 1980 ne devrait plus être tolérée, et cela d’autant plus que la crise sanitaire est en train de montrer que des besoins non satisfaits en matière de santé, d’aide aux personnes âgées, d’éducation, de formation, par exemple, ou de production de biens essentiels comme les médicaments existent.  Pour donner un exemple, avant de songer à dépenser des milliards dans le financement de « start-up », comme la crise est en train de montrer hélas que toutes les familles n’ont pas un accès évident à un ordinateur et à Internet, ne faudrait-il pas se donner l’objectif de vaincre la « fracture numérique », ce qu’on appelle parfois l’ « illectronisme » ? Et aussi de doter enfin tous les logements de France et de Navarre d’un accès internet haut débit ? De même, si l’on veut rouvrir les écoles, collèges et lycées, dans des conditions de sécurité sanitaire maximum, ne faudrait-il pas déjà embaucher des « derniers de cordée » pour tenir propre les lieux, et en particulier les lavabos et toilettes, avant de cogiter au Ministère de l’éducation nationale sur des procédures impossibles à appliquer sans personnel ? Et, comme le montre l’exemple des médicaments, des masques et des tests,  il vaut mieux produire chez soi certains produits essentiels plutôt que d’attendre un miracle productif chez les autres.

Plus généralement, la crise liée à la pandémie, avec les différences que l’on constate entre pays européens, montre bien que le niveau national de gouvernement reste essentiel même après plus d’un demi-siècle d’intégration européenne. De ce point de vue, la France ne risque pas d’avoir grand-chose à dire dans le monde post-COVID, car, pour l’instant, nous faisons partie des pays où le gouvernement gère le plus mal la situation, et d’ailleurs, selon les sondages,  nos concitoyens semblent s’en apercevoir de plus en plus. J’ai bien peur en effet que le prestige de la France officielle ne sorte pas grandi de l’épisode COVID. Que se passera-t-il d’ailleurs du point de vue de la place de la France en Europe si la nullité de nos dirigeants actuels dans la gestion de cette crise finit par déboucher chez nous sur une crise politique majeure ? N’y aura-t-il pas chez nos partenaires européens quelque « Schadenfreude » à l’encontre de notre arrogance bien française ? 

Pour retrouver l'analyse de Jean-Paul Betbeze, publiée sur Atlantico, sur la décision de la Cour Constitutionnelle allemande qui pourrait menacer la reprise européenne après la crise du Covid-19, cliquez ICI 

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