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Des gens participent à une manifestation lors d'une journée d'action nationale des fonctionnaires français contre les plans du gouvernement en octobre 2017, à Paris.
Des gens participent à une manifestation lors d'une journée d'action nationale des fonctionnaires français contre les plans du gouvernement en octobre 2017, à Paris.
©ERIC FEFERBERG / AFP

Réforme de l’Etat

Mais pourquoi ne tirons-nous aucune leçon de ce sentiment d’absurdité récurent rapporté par 80% des fonctionnaires dans l’exercice de leur travail ?

D'après une étude du collectif d’agents publics « Nos services publics » de 2021, une majorité de fonctionnaires est confrontée à un sentiment de malaise dans leur mission. Des pistes de réformes existent.

Aymeric Belaud

Aymeric Belaud

Aymeric Belaud est chargé d’études à l’IREF.

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Atlantico : Quelle est la réalité du nombre de fonctionnaires dans notre pays ? Comment se répartissent-ils selon les secteurs ? Quelle part d'entre eux est plus « administrante » qu'autre chose ?  Comment se situe la France par rapport à d'autres pays européens sur le sujet ?

Aymeric Belaud : L’ensemble des trois fonctions publiques, étatique, locale et hospitalière, employait, à la fin de l’année 2020, 5,7 millions de personnes, soit 33 700 de plus que l’année précédente. C’est une hausse de 0,6%. Dans la fonction publique d’Etat, l’emploi augmente de 0,8 % en 2020. Le total d’agents dans cette branche de la fonction publique atteint 2 526 800. Le nombre d’agents de la fonction publique hospitalière augmente de 1,8 % en 2020 (+ 21 500 salariés). Après la légère progression observée en 2019 (+ 0,5 %), le nombre d’agents territoriaux diminue de 0,4% en 2020. Le total de personnes employées dans la fonction publique territoriale est de 1,96 millions.

La part la plus administrante se trouve dans chacune des fonctions publiques : c’est celle qui produit les normes qui entravent la vie économique, les libertés individuelles, mais aussi le travail des fonctionnaires de terrain. Je pense ici à l’hôpital. Il faut savoir qu’au sein de l’hôpital français, près de 34 % du personnel n’a aucune tâche médicale. C’est 54 % de plus que les établissements allemands, à équivalent temps plein. Toujours en comparaison avec l’Allemagne, la France comptait 3 millions de fonctionnaires de plus en 2017, soit 93 fonctionnaires pour 1000 habitants en France contre 57 en Allemagne.

Quelles sont les leçons de la sociologie sur la fonction publique, lorsque celle-ci devient trop lourde ? A quel point cela peut-il être nocif ? Les thèses de Michel Crozier sur la fonction publique qui tourne trop sur elle-même sont-elles toujours d'actualité ?

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Une lourde fonction publique entrave l’activité économique privée d’un pays. Les réformes de l’Etat du gouvernement Cameron en Grande-Bretagne nous ont livré une donnée intéressante : la suppression d’un poste de fonctionnaire, de la fonction publique d’Etat et/ou des collectivités locales permet la création de quatre emplois dans le privé !

Une autre remarque concerne les fonctionnaires eux-mêmes : une lourde fonction publique provoque une absurdité du travail de ces derniers. Selon une étude du collectif d’agents publics « nos services publics » datant de 2021, 80% des fonctionnaires déclarent être confrontés régulièrement à un sentiment d’absurdité dans l’exercice de leur travail.

C’est ce que relate Zoé Shepard dans ses livres : l’ambiance absurde du travail des fonctionnaires. Non recrutés et non rémunérés en fonction de leur compétence mais de leur niveau scolaire, et protégés par leur statut, la productivité des fonctionnaires est bien souvent faible.

Comment aider la fonction publique française à sortir de sa logique comptable, et notamment l'administration de la santé depuis les ordonnances Juppé ?

Prenons encore ici l’exemple des hôpitaux, qui selon certains meurent d’un manque de moyens et de la logique « comptable ». Or, les moyens alloués aux hôpitaux augmentent. Ce n’est pas la logique comptable qui est à déplorer, mais la manière dont elle est mise en place. A l’hôpital de Valenciennes, par exemple, le budget est excédentaire depuis bientôt 9 ans.

Plus grand hôpital non universitaire de France, situé dans un bassin de population important avec des critères sanitaires et sociaux défavorables, il connaissait nombre de difficultés. La direction a décidé, il y a une dizaine d’années, de réformer son fonctionnement afin de pouvoir les résoudre. Une des principales décisions a été de responsabiliser les soignants, les médecins et les pharmaciens afin d’en faire de véritables managers. La direction a également délégué aux chefs de pôle le droit de signature, ce qui signifie qu’ils peuvent passer des commandes ou embaucher. Le pilotage des pôles est mixte, mêlant personnel administratif et médical. Chacun a son autonomie financière, certes encadrée par des règles de gestion, mais qui permet aux médecins d’intégrer les diverses contraintes économiques et budgétaires dans un souci très responsable d’équilibre. Résultat ? Un budget en excellente santé, des investissements rendus possibles grâce aux fonds propres de la structure, une hausse de l’activité et des soins, du personnel médical et soignant embauché tous les ans et un taux d’absentéisme inférieur à 8%, soit plus bas que la moyenne nationale (entre 9,5 et 11,5 % en 2020).

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Il faut aussi revoir le caractère public de l’hôpital. Il est tout à fait envisageable de passer un certain nombre d’hôpitaux en délégation de service public. Dans cette configuration, l’Etat ou les régions confieraient la gestion du service public hospitalier à un opérateur économique privé qui tirerait sa rémunération du résultat d’exploitation. Cela pousserait donc les hôpitaux à bien se gérer. En Allemagne, 90 % des directeurs d’hôpitaux sont des chefs d’entreprise, et le système de soins est l’un des meilleurs d’Europe.

C’est sur cette logique mêlant bonne gestion publique et délégation au privé que de nombreux services publics doivent s’inspirer.

Notre fonction publique a-t-elle tendance à trop chercher à se couvrir contre les risques et à produire de nouvelles normes de contrôle pour pouvoir véritablement aboutir à une possibilité de réforme ?

C’est ce que décrit Chloé Morin dans son livre Les inamovibles de la République. La haute fonction publique française est devenue un système irresponsable, hors des réalités, bloquant toute réforme et cultivant l’entre-soi. Elle impose un langage administratif et technocratique volontairement complexe et colonise les cabinets ministériels qui sont sous la coupe des énarques. Et l’on se doute que ces derniers vont protéger leur caste.

Pour remédier à cela, il faut que le politique retrouve son pouvoir et se libère du lobbying de la fonction publique. Pour réformer cette haute-administration, il faudrait, comme aux Etats-Unis, instaurer le spoil system : chaque directeur d’administration doit pouvoir être renouvelé après une élection.

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L’ouverture des postes de direction des administrations à des personnes venant du privé est nécessaire pour engager ne serait-ce que le début d’une réforme ambitieuse, qui aboutirait par la suppression du statut de la fonction publique, hors fonctions régaliennes de l’Etat (police, justice, défense).

Réformer et/ou dégraisser notre fonction publique comme le prévoit Valérie Pécresse est-il impératif pour pouvoir réformer véritablement le pays ? Comment agir ?

Oui, la suppression du nombre de fonctionnaires est absolument nécessaire. Mais madame Pécresse n’est non seulement pas assez ambitieuse, mais elle se trompe dans ses calculs. Elle propose de supprimer 150 000 postes de fonctionnaires pour faire 75 milliards d’euros d’économies. Or, supprimer 450 000 postes de fonctionnaires entrainerait une économie de 100 milliards d’euros. Le calcul de Denis Payre (candidat exclu de la primaire LR), semblait plus juste : 620 000 postes de fonctionnaires en moins pour 145 milliards d’économies. Voilà un bon cap pour les cinq prochaines années.

Pour atteindre cet objectif, il conviendrait, comme je l’ai suggéré plus haut, de supprimer le statut de la fonction publique hors fonctions régaliennes et de multiplier les délégations de service public en donnant plus de place au secteur privé. A long-terme, c’est près de 3 millions de postes de fonctionnaires qu’il faudrait supprimer.

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