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Emmanuel Macron et les ministres du gouvernement lors d'un conseil de défense sanitaire lors de la pandémie de Covid-19.
Emmanuel Macron et les ministres du gouvernement lors d'un conseil de défense sanitaire lors de la pandémie de Covid-19.
©IAN LANGSDON / PISCINE / AFP

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La planification, une réponse au « déclassement » de la France ? Les enjeux économiques de l’après Covid

Jacques Sapir publie « Le grand retour de la planification ? » chez Jean-Cyrille Godefroy éditions. La planification dite indicative revient sur le devant de la scène. C’est le résultat de l’épidémie de la Covid-19, mais elle s’impose aussi avec la nécessité d’une transition énergétique qui va modifier en profondeur nos économies. Extrait 2/2.

Jacques Sapir

Jacques Sapir

Jacques Sapir est directeur d'études à l'École des Hautes Études en Sciences Sociales (EHESS), où il dirige le Centre d'Études des Modes d'Industrialisation (CEMI-EHESS). Il est l'auteur de La Démondialisation (Seuil, 2011).

Il tient également son Carnet dédié à l'économie, l'Europe et la Russie.

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Dans le cas de la France, il est clair que le choc induit par la crise sanitaire a beaucoup joué. Ce choc a révélé une situation préexistante de désindustrialisation du pays, tout ne datait pas de la Covid-19 loin de là, mais la Covid l’a révélé avec une force et une cruauté qui ont marqué profondément les esprits. De cet épisode a découlé un retour de l’idée de Plan dans le débat public.

Il convient de rappeler d’abord les divers épisodes dont cette crise fut émaillée. La France a d’abord manqué de masques, et le gouvernement, au lieu de le reconnaître a préféré dire que ces derniers n’étaient pas nécessaires pour la population. Puis, il les a rendus obligatoires… On se rappelle aussi les changements de position sur les frontières, d’abord présentées comme inutiles – rappelons-nous l’inénarrable « les virus n’ont pas de passeport », une phrase qui oublie que le virus ne peut vivre que dans un organisme humain et que ces organismes, eux, ont bel et bien des passeports – avant que l’on ne décrète, mais bien trop tard et de manière peu convaincante, leur fermeture. Il y eut encore les tragiques pénuries de tenues de protection pour les soignants, dont on se souvient qu’ils durent improviser avec des sacs-poubelles tenues et charlottes. Tout comme on se souvient des palinodies sur la vaccination et sur les vaccinodromes, d’abord considérés comme inutiles puis comme absolument nécessaires. Ces fluctuations n’ont fait que couvrir la réalité d’un manque initiale de doses. Elles n’ont pu cacher l’incapacité de l’industrie française à mettre au point un vaccin efficace, à la différence de pays comme l’Allemagne, les États-Unis, le Royaume-Uni, mais aussi la Chine et la Russie. Entre-temps il y eut la pénurie de tests, pénurie causée par notre dépendance quant à la fourniture des produits nécessaires. Et l’on ne parle même pas de la non-préparation du pays à une épidémie de cette ampleur, point sur lequel Emmanuel Macron n’est pas seul responsable ; Nicolas Sarkozy puis François Hollande ont démantelé les stocks stratégiques, en particulier les masques, et durablement affaibli l’hôpital public. La responsabilité est donc largement partagée. Il n’en reste pas moins que, dans ses trois premières années de mandat, Emmanuel Macron n’a rien fait, en dépit des avertissements de certains – dont Jérôme Salomon – pour corriger une trajectoire qui nous a conduits à la catastrophe.

L’image que les Français garderont de cette épidémie est celle du grand déclassement de la France, réduite sur biens de points à la situation d’un pays en développement. Bien sûr, il y a de l’injustice dans cette image. La France n’a pas été la seule dans son cas et certaines de ses réactions ont été à la hauteur. Après les erreurs initiales, la campagne de vaccination s’est plutôt bien déroulée. Mais, la part de vérité qui existe dans cette formule de grand déclassement ne doit pas être non plus ignorée.

La France, donc, s’est trouvée dépendante de l’étranger au point que les masques livrés de Chine étaient, en avril 2020, gardés par des forces policières impressionnantes. Mais, cette dépendance et ce déclassement se sont manifestés sur d’autres terrains. Cela va de la pénurie de médicaments à l’arrêt, à l’été 2021, des usines automobiles pour cause de pénuries de semi-conducteurs.

On doit reconnaître à Emmanuel Macron et à son gouvernement d’avoir pris la mesure de ce déclassement. Une de ses premières réactions aura été de recréer, en septembre 2020, un Haut-Commissariat au Plan. Il a aussi présenté un an après, dans un discours du 12 octobre 2021, l’ébauche d’un plan à l’horizon 2030. On pourrait croire que ces initiatives sont liées. Il n’en rien. Assurément, le mot « plan » est fréquemment cité dans ce discours. Mais, c’est sous cette forme générale où plan devient simplement synonyme de projet. Emmanuel Macron cite aussi le « plan européen », mais là encore il y a abus de langage. Le « plan » dont il parle n’est qu’un programme de financement, par ailleurs peu rigoureux dans les méthodes et bien trop limité dans ses moyens. On doit constater que le Haut-Commissariat n’est cité qu’une fois, dans les salutations préliminaires au discours. Cela n’est pas étonnant.

L’article 1 du décret n° 2020-1101 qui recrée un Haut-Commissariat au Plan indique : « Il est institué un haut-commissaire au plan, chargé d’animer et de coordonner les travaux de planification et de réflexion prospective conduits pour le compte de l’État et d’éclairer les choix des pouvoirs publics au regard des enjeux démographiques, économiques, sociaux, environnementaux, sanitaires, technologiques et culturels. » Les taches du HCP sont bien plus du niveau de la prospective, tâches utiles et nécessaires, mais qui ne sont nullement des taches qui nécessitent un tel organisme.

Le HCP se retrouve bien plus à coordonner différents organismes de prévision et de prospective, tels France-Stratégie, que dans la fonction qui devrait être la sienne, définir des priorités et mettre en œuvre, dans une concertation permanente avec les administrations et les entreprises, les moyens de les atteindre. On peut penser que la recréation du HCP doit plus à l’esprit du temps et à la nécessité pour Emmanuel Macron de trouver une situation honorifique pour un de ses principaux alliés politiques, François Bayrou. Dire cela ne revient pas à minimiser les travaux de prospective que le HCP a fournis dans sa première année d’existence. La note n° 2 portant sur les produits vitaux et les secteurs stratégiques est un travail de prospective de bon niveau. On y lit : « Nous avons découvert que se trouvaient mis en cause les approvisionnements en médicaments essentiels aux traitements et à la santé de nos compatriotes, des dispositifs indispensables à la lutte contre l’épidémie, comme les masques, des équipements nécessaires aux soignants, comme les gants et les capes. Nous avons vérifié que les stocks n’existaient pas ou n’étaient pas suffisants. Mais ce risque peut être avéré aussi pour d’autres produits indispensables au monde agricole, au monde industriel ou à notre vie en société.

Ces risques de pénurie révèlent la dépendance de notre pays à des chaînes de production lointaines, dépendant de décisions sur lesquelles nous n’avons aucune prise. » Cette note appelle, dans l’introduction signée par François Bayrou, à l’élaboration de plans de mobilisation pour qu’en cas de nouvelle crise la disposition des produits et des équipements vitaux soit assurée et à une réflexion portant sur la définition des secteurs stratégiques dont dépend la défense nationale, mais aussi les approvisionnements critiques nécessaires à la souveraineté de la France et leur sécurisation. Elle analyse la dépendance française en matière de médicaments sur la base d’un rapport, ancien, du Sénat. Elle montre bien le problème posé par la désindustrialisation en France, citant les études réalisées par France Stratégie ou par le CEPII. Les constats sont justes. Mais ils auraient pu être faits dans n’importe quel cabinet ministériel. On ne voit guère la valeur ajoutée apportée par la HCP. Le seul point réellement intéressant se trouve dans la conclusion où la note appelle à constituer un « plan de mobilisation » pour répondre dans le court terme à une nouvelle crise et un « plan industriel d’indépendance stratégique ».

Fort bien ; mais, ne serait-ce pas la tâche prioritaire d’un Haut-Commissariat au Plan que de rédiger de tels plans ? Dit autrement, la lettre de mission du Haut-Commissaire ou même le décret de création du HCP n’auraient-ils pas dû porter mention de la rédaction de ces plans ou de tout autre pouvant contribuer à l’indépendance stratégique de la France et aux défis qu’elle devra affronter ? La réduction du mandat du HCP à la seule prospective montre bien l’absence de toute réflexion sérieuse à l’échelle du gouvernement sur ce que devrait être un véritable organisme de planification.

Revenons alors au discours qu’Emmanuel Macron prononça le 12 octobre 2021. Dans ce discours, il énonce un certain nombre de « défi s » auxquels la France serait confrontée. Il cite le changement climatique, la démographie, les inégalités sociales, mais aussi celles issues de ce qu’il appelle l’hyperfinanciarisation et de la révolution numérique. Il reconnaît le phénomène d’une forte dépendance. Mais il est intéressant de lire ce passage du discours, car il éclaire la vision de la dépendance qui est celle d’Emmanuel Macron : « La deuxième chose, c’est notre dépendance vis-à-vis de l’étranger. On avait voulu l’oublier parce que nous vivions dans un miracle, mais dont nous avions là aussi un peu oublié la fragilité […] Je n’oublie pas qu’il y a 18 mois, nous étions tous soumis au manque de masques. Personne ne pensait qu’on pourrait manquer de masques, c’était l’une des choses qui avait le moins de valeur ajoutée. Et d’ailleurs, nous en avions collectivement, implicitement, parce que ça n’a jamais été un choix assumé de la nation, on en avait délégué la production à des pays qui produisaient à beaucoup moins, à beaucoup plus bas coût que nous en disant « Ce n’est pas important, on en trouvera toujours. » Dépendance et expérience de la dépendance qui peut être dramatique parce que nous avons vu, à ce moment-là, quand il y a de la dépendance et qu’on se retrouve dans des situations où il n’y a plus de coopération, c’est le drame. Et donc on ne peut plus penser nos économies, nos systèmes de production, comme si tout était écrit pour que ça aille bien en toutes circonstances. » Deux mots sont ici importants, car très révélateurs.

Le premier est celui de « miracle » utilisé pour décrire une situation de mondialisation, dont seuls les thuriféraires les plus obtus pouvaient penser qu’elle durerait toujours. Ajoutons, alors, qu’il n’évoque pas la question des stocks stratégiques, et en particulier l’état du stock des masques, état dont il avait été dûment informé par celui qui était en 2017 son conseiller et qui devint par la suite le Directeur général de la Santé, Jérôme Salomon. Le rapport de la Commission sénatoriale d’enquête qui se tint à la fin de 2020 a établi que M. Salomon avait fait modifier la recommandation du rapport Stahl relative à la constitution des stocks stratégiques de masques entre sa version transmise à Santé publique France en août 2018 et sa version publiée en mai 2019 pour y retirer la demande d’une reconstitution du stock. Le stock qui s’établissait à 754 millions d’unités fin 2017, n’en contenait plus que 100 millions fin 2019. Emmanuel Macron aurait dû en être informé. Certains, dans l’administration, à l’évidence ne croyaient pas au « miracle » qu’il invoque et qui semble plus relever de l’idéologie que des faits. Le second est celui de « coopération ». Visiblement, Emmanuel Macron ignore que la coopération n’est jamais une norme unique, mais qu’elle accompagne en permanence le conflit. On comprend ainsi, à lire les deux dernières phrases de la citation qu’il avait construit la coopération en norme éternelle et qu’il s’est trouvé fort surpris de constater que cela n’était pas le cas. Au-delà, on devine que son cadre mental était celui d’un monde dont l’incertitude radicale et le conflit étaient exclus, un monde où tout se réduit à des probabilités directement calculables. Effectivement, dans un tel monde, la planification n’est pas nécessaire. Intellectuellement, la position du chef de l’État est toujours celle qui était synthétisée dans le rapport de 1993. Savoir si ce cadre mental est celui d’un chef d’État est un autre problème. Ces deux mots permettent de comprendre beaucoup de l’ambiguïté dans laquelle se complaît Emmanuel Macron sur la question de la planification. Mais, la lecture de la suite du discours révèle aussi autre chose. Ainsi, sur la question de l’énergie, au lieu d’en faire une priorité générale, d’affirmer qu’un objectif d’une énergie à zéro carbone est possible et dans quelles conditions, il se perd dans des détails techniques. On peut donc constater qu’il joue avec le mot « plan » parce qu’il en comprend la force symbolique, mais aussi les rappels historiques, tout en étant incapable d’en mesurer les implications.

A lire aussi : Le surprenant retour en grâce de la planification

Extrait du livre de Jacques Sapir, « Le grand retour de la planification ? », publié chez Jean-Cyrille Godefroy éditions

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