La fausse rigueur est-elle pire que le fait de laisser courir les déficits ?

La situation budgétaire de la France ne devrait surprendre personne. Cependant, dans un monde sans mémoire, il est toujours intéressant d’essayer de retrouver des perspectives. Le budget présenté au Parlement par Jérôme Cahuzac avait pour objectif de réduire le déficit budgétaire de 4,5% du PIB en 2012 à 3% du PIB en 2013. Comme 1,5% du PIB représentent 30 milliards d’euros, il était prévu 10 milliards de baisses des dépenses, 10 milliards de hausses des prélèvements sur les entreprises et autant sur les ménages. On devine derrière cet équilibre des chiffres un soin particulier en termes de communication !

Comme on peut le constater, ces ajustements budgétaires étaient supposés n’avoir aucune conséquence en termes de PIB : 30 milliards d’ajustements budgétaires font 30 milliards de déficit en moins ! Tout se passe comme si les entreprises et les ménages débloquaient de l’épargne pour payer leurs impôts supplémentaires sans procéder à aucun ajustement dans leurs dépenses ! Si on prend l’hypothèse que, contraints par ces prélèvements, les agents économiques réduisent leurs dépenses de 20 milliards d’euros, avec un taux de prélèvement fiscal et social arrondi à 50%, c’est 10 milliards d’euros qui manquent à l’arrivée. Si ce premier tour de réduction des dépenses a des conséquences sur les commerçants qui ont trop de stocks, des agences immobilières qui font une mauvaise saison touristique, la SNCF à travers des déplacements réduits en TGV, ces acteurs vont devoir eux-mêmes réduire leurs dépenses, ce qui se traduira pas un nouveau manque à percevoir pour l’Etat. Cet effet d’amplification (ou multiplicateur budgétaire) ne peut être connu qu’ex post tant il est lié à l’appréciation subjective de la situation politico-économique. Il suffit de lire les sondages pour savoir qu’il pourrait être exceptionnellement élevé !

Ce  "plan de rigueur historique", comme le titrait La Tribune le 28 septembre 2012 portait sur l’ensemble de l’année 2013. Il n’a donc pas encore produit ses effets, au moins dans sa partie fiscale. Pour ne prendre qu’un exemple, le gel du barème de l’impôt sur le revenu doublé du plafonnement du quotient familial se feront sentir au moment du paiement du solde de cet impôt, soit à l’automne 2013. En ce sens, la rigueur n’a pas encore commencé ou, si l’on préfère, n’a pas fait sentir ses effets en termes de perte de pouvoir d’achat des ménages concernés. Si cette perte est anticipée, elle diminue les recettes de TVA aujourd’hui, et de manière définitive, au bénéfice d’un accroissement de l’impôt sur le revenu en fin d’année. C’est ce que l’on observe effectivement dans le relevé mensuel sur « la situation du budget de l’Etat » au 30 avril 2013 (derniers chiffres publiés)[i]. Les recettes de TVA à la fin avril 2013 sont en baisse de 2,3% par rapport à fin avril 2012. Dans la même logique, les recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sont en baisse de 6,1%.

Première erreur donc : croire qu’une augmentation des taux nominaux de l’impôt se traduit par une augmentation proportionnelle des recettes fiscales. Il s’agit d’une erreur coupable car on serait bien en peine de trouver un manuel d’économie qui n’étudie cet effet. Il est vrai qu’il s’agit plutôt de microéconomie et que le statut de cette matière dans les études supérieures en France est régulièrement discuté…

Mais il faut aussi constater que la hausse des prélèvements fiscaux et sociaux pour 2013 à hauteur de 20 milliards d’euros fait suite au collectif budgétaire de 2012 à hauteur de 7,2 milliards d’euros ! Que l’on s’en souvienne, il s’agissait moins d’instaurer une politique de rigueur – il suffit de regarder l’évolution des dépenses  - que de travailler symboliquement à la « justice sociale » identifiée au prélèvement sur les riches. De fait, les recettes fiscales ont fortement durant le dernier trimestre 2012 laissant croire à l’efficacité de la politique suivie. Mais on peut parier bien davantage sur l’effet de surprise (contribution exceptionnelle sur l’ISF) et sur l’effet d’anticipation (diminution de l’abattement sur les donations).

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C’est dans ce contexte qu’est intervenu le psychodrame entre la France et la Commission européenne. Puisque l’augmentation des impôts a des effets par anticipation sur la croissance économique, ni l’objectif de croissance ni l’objectif de solde budgétaire ne pouvaient être tenus. Il a fallu du temps pour que le président F. Hollande le reconnaisse : le 12 février 2013, il affirmait qu’« il ne sert à rien d’afficher des objectifs qui ne peuvent être atteints ». Il est vrai qu’il avait pris connaissance la veille du rapport annuel de la Cour des comptes qui pointait le sujet du doigt. A partir de là, il a fallu pratiquement trois mois pour obtenir l’accord de la Commission européenne. Quitus fût donné à la France le 3 mai 2013, reportant l’objectif des 3 % de déficit à la fin 2015 contre l’engagement de procéder à des réformes structurelles.

Mais c’est ici que l’on entre dans un jeu de dupes. François Hollande ne sait pas ce que veut dire « réforme structurelle ». Ou plus exactement, il a systématiquement démonté les embryons de réformes structurelles engagées par son prédécesseur. Prenons simplement la question de l’école : une réforme structurelle porterait sur l’organisation du système scolaire, le pouvoir des chefs d’établissement sur les équipes pédagogiques, un réel pouvoir de décision de ces équipes sur la meilleure façon de faire réussir les élèves qui leur sont confiés, un degré mesuré de concurrence entre les établissements, etc. Tout cela est expérimenté dans le programme ECLAIR. Tout cela aurait pu être étudié, amendé, voire étendu par Vincent Peillon. A l’inverse, il est entré sans discernement dans les vieilles pratiques qui consistent à donner une demi-semaine de vacances supplémentaires sans lier cette bienveillance unilatérale au projet qui lui tient à cœur d’allonger la durée de l’année scolaire. Il a distribué des primes pour les professeurs des écoles sans la lier à la réforme des rythmes scolaires qu’il a bien du mal à faire passer. Il dispose à terme de 60 000 emplois supplémentaires alors qu’il y aurait « 200 000 professeurs fantômes ». Quant à la concurrence entre les établissements, Le Monde a eu cet formule délicieuse : « après l’assouplissement, l’ajustement » (11 avril 2013). Se souvient-on seulement du rapport Attali, dans sa « décision 6 » qui voulait « permettre aux parents de choisir librement le lieu de scolarisation de leurs enfants ». Avec le volontarisme un peu simpliste qui caractérise ce rapport, il était même écrit : « des ‘droits à l’école’ seront attribués à chaque enfant et utilisables dans toutes les écoles ». Pour mémoire, l’un des deux rapporteurs de ce rapport était Emmanuel Macron, actuel secrétaire général adjoint de l’Elysée !

Deuxième erreur donc, et elle concerne la Commission européenne : croire que François Hollande a l’intention de réformer la France de façon à libérer les forces de l’initiative individuelle, dans la fonction publique comme dans la société civile. José Manuel Barroso l’a finalement compris assez rapidement et cela peut expliquer l’échange surréaliste qu’il a entretenu avec le gouvernement français par médias interposés. La manière dont le président de la République française lui a répondu est très intéressante. En arrivant à Bruxelles, il a déclaré : « les questions de personne sont secondaires » (27 juin). Ainsi, la question de l’effectivité des réformes en France ne relève pas de l’engagement de la France vis-à-vis de la Commission européenne ; elle ne s’appuie pas sur la liste impressionnante des rapports officiels que la République française paye des deniers publics ; elle n’est pas cautionnée par les comparaisons internationales. Elle n’est qu’une question de personnes. Voilà une formule qui laisse à penser que l’apogée du débat démocratique est derrière nous.